sunsunny (02/09/2008)
现代公共行政在将公民当作客户从而更好地回应，以及将公民看作合作伙伴并开展有效协作之间具有内在的矛盾。之所以会存在这种矛盾，是因为回应性的本性和协作的本质之间存在着显著的差异。在大多数情况下，回应被视作是对公民的需要和要求的一种被动的、单向的反应；而协作则代表一种更为积极的、两方或者多方的双向参与活动、体验以及力量的统一。而且，回应性以市场观点为基础，将公民作为客户或者消费者，所以要提供更好的服务。对追求高度合法性以及高绩效的G&PA系统(政府和公共机构系统)来说，回应公民的需求是很重要的。另一方面，协作蕴含着一种价值观，倡导在公民与政府和公共行政系统之间开展真正的合作和团队工作，其中每一方都不是纯粹的仆人或者纯粹的主人，而是国家这一舞台上的社会参与者。 回应与协作／伙伴关系之间的区别并不仅仅是概念上的或者术语上的。事实上，它们反映了在当代公共部门管理的理论和实践中正在逐步加深的一个悖论。由于目前大多数人一致认为，对于政府和公共机构系统系统的未来改革方向来说，既有必要提高回应性，也有必要增加协作性，所以这一矛盾就更突出了。因此，令人惊讶的是，当前大多数有关公共行政的理论思考都将这些价值观割裂开来，没有注意到以一种实用的方式将二者结合起来会对双方都有利。回顾一下这些著作，我们发现它们可以分成两派。一派认为，在类似于商业的舞台上，保持对公民要求的行政回应是公共机构最重要的价值观(Chi，1999; Rourke，1992; Stivers，1994; Vigoda，2000)。另一派则强调，对当代官僚机构的文化革命来说，各方建立伙伴关系是一个基本前提(Nalbandian，1999; Thompson、Tancredi和 Kisil ，2000; John等编，1994; Hart，1997; Callahan 和 Holzer，1994)。到目前为止，很少有文章将这两大突出的主题统一起来，从理论和经验的基础上说明将二者结合起来有什么好处(Fredrickson ，1982)。 本文认为，在新公共管理主义的指导下，政府和公共机构系统系统以回应为导向，往往导致不那么愿意与公民分享、让公民参与、与公民协作以及与公民建立伙伴关系。这一矛盾与目前新公共管理方法中的理论缺陷和实践缺陷是吻合的。本文赞同公共管理主义中新近出现的趋势，即在公共舞台上培养类似于经理人－客户的关系；同时，本文反对仅仅依靠一种单向的关系模式，即暗中鼓励公民甘当政府的被动客户。“消费者”或者“客户”的角色表明公民对他方(政府和公共机构系统)采取一种被动的态度，而后者在试图满足消费者／客户的要求方面会更主动。对于公共机构的改革来说，这样的一种依赖模式会造成严重的障碍，有损于公共服务质量的提高。在服务于客户和与公民开展协作之间的矛盾，需要通过创造一个高绩效型的公共组织来寻求解决之道。这不仅对社会有好处，而且对未来的个人也有好处。 为了加深对现代社会的理解，我将按照三个步骤来说明问题。首先，在最近的有关公共行政的研究中，有人分析了回应与协作观点之间的异同。这些讨论利用了不同的学科资源，例如民主理论、比较政治学、政治经济学以及行政改革理论。其次，我会提出自己有关“带着两顶帽子的女士”的分析和看法，这是一个比喻，指的是目前与国家学说有关的两大选择，其实这两大选择构成了一个统一体。最后，我会展开讨论，重新定义不同参与者的义务和责任，比较本观点与其他有关未来公共行政发展的理解。 回应与协作：两位不同的女士，还是带着两顶帽子的一位女士？ 将公民当作客户回应 我早先曾提出两种理解公共行政中回应性的方法（Vigoda ，2000）。这些方法既有矛盾，又互相补充。它们提出的回应观截然不同，但又确实互相补充。一种观点认为，在最好的情况下，回应不过是一种必要的邪恶，与专业效率达成一种妥协；在最坏的情况下，如果不是明显的腐败，回应至少暗示着政治权宜之计(Rourke，1992)。根据这种研究脉络，回应与专业主义价值观是相矛盾的，因为它迫使公务员满足公民的要求，哪怕这种行为违背公共利益也在所不惜。在民主的旗号下，专业主义几乎是被迫来满足模糊的公共意志。提出的都是一些短期的考虑和受欢迎的决策；而很少有人关注长远的问题，而且效果也不好。除此之外，还存在着一种风险，即一些人会对他人产生重要影响，宣称其代表着大多数人的观点。这样的影响会导致反民主的决策模式，事实上不可能代表大多数人的真实意愿。另外一种回应观认为，民主需要行政人员对大众的意愿做出回应，如果不是直接通过民众的话，至少也要通过立法机构或者政治家(Stivers，1994; Stewart 和Ranson，1994)。这一方法对这一需要更加敏感，即倡导公共部门要更加灵活、更敏感以及更有活力。事实上，它认为，只有通过创造以市场为驱动的环境，政府和公共机构系统才能采取一些必要的改革，来提高它们的绩效、效能和效率。 在有关公共行政的文章中，有时候人们认为回应性这个概念的问题太多。但是毫无疑问，对于政治家、官僚和公民来说，这个概念很关键。一个具有回应性的政治家或者官僚必须是能够及时作出反应的、富有同情心的、敏感的，能够感知到公众的要求，了解他们的观点。因为一个异质社会的需要和要求总是处于动态之中的，所以必须有一套系统的方法来捕捉这些需要和要求。毫无疑问，这也是在公民与政府官员之间达成一种公平社会契约的重要条件之一。因此，学者和实际工作者建议，要在公众观点的基础上制定一套绩效指标。被服务者的观点必须被看作是公共政策结果的重要指标(Palfrey等编，1992; Winkler，1987; 全国消费者委员会，1986; 卫生和社会事务部，1979)。这一信息可以帮助我们：（1）理解和确定公众需求；（2）开展、沟通以及分配公共服务；以及（3）评价对服务的满意程度(Palfrey 等编，1992)。因此，新公共管理方法提倡将公民看作是客户、消费者以及公共部门运作的主要受益人，它们目前更多地侧重于评价它的绩效(Thomas 和Palfrey，1996)。其实，满足公民提出的要求这一动机，类似于在一个社区超市中满足一个长期客户的需要。有一些著名的商业口号是每一个销售人员从进入该行业的第一天就需要牢记在心的，如“消费者永远是对的”，“永远不要违背客户要求”等等。而我们上面谈到的观点，即公共舞台上的回应与这种商业观有密切关系。 但是回应性的实际含义是什么？我们在社会研究中如何能够最好地解释和运用这一概念呢？就其本质来说，回应性一般指的是，当面对一项对行动或者信息的要求时，服务提供商具有的反应速度 和准确性。根据这一定义，速度可能指的是公民对某项行为提出要求之后与公共机构或者公务员作出回答之前的等候时间。准确性意味着提供商的回答在多大程度上满足了服务用户的需要或者愿望。速度是一个相对还容易衡量的简单因素，但准确性可就复杂得多了。除了分析公共舞台上那些同样适应于市场的趋势之外，公共服务的准确性还必须考虑社会福利、公平、平等机会，以及将“公共物品”公平分配给所有公民的问题(Vigoda，2000)。除了效率、效能，以及标志着市场驱动过程的服务之外，这些价值观还包含着其他内容(Rhodes，1987; Palfrey等编，1992)。为了检验政府和公共机构系统努力的准确性，还可以运用若干方法： 1、当公民消费公共服务的时候，考察他们的态度和感觉。这可以通过测量满意度来说明一定活动的结果，大部分公民是否认为公共行政行为是富有成效的，大部分公民是否能够平等地享受到这些行为，以及政府和公共机构系统是否能够对公众需求做出有效、快速地回应。 2、考察其他参加计划、生产、提供以及评估公共产出的那些人的态度和看法。这里所说的“那些人”包括外部的私营公司和非营利公司、提供商、生产商以及咨询人士。 3、用一些绝对标准如速度、质量和精确性来比较客观的公共产出。这些绝对的标准需要在一个设置绩效指标的战略性过程中事先就决定好(Pollitt，1988)。当在一定的时间、人口、文化以及地理区域内运用时，这样的比较往往会更为有效。 4、用由学术人员和专业人士设立的道德标准和伦理标准，来比较服务和物品的分配。 如果受到一些限制和平衡，那么回应性会对社会福利产生潜在的积极影响，而且它会有助于改进公共部门的现代化进程。最近的管理立场如新公共管理方法也建议，应该像私人部门一样提高外部产出（也就是政府和公共机构系统对公民要求的回应性），这将对内部控制机制产生深远影响(Smith，1993)。它暗示，在这种情况下，经理和公务员能够更敏感地认识到他们的义务，并认真履行服务于公众的承诺。 将公民看作是伙伴，并开展协作 乍看之下，在政府和公共机构系统与公民之间开展协作、建立伙伴关系好像有悖于官僚体制的本质。马克思•韦伯设立的官僚体制的理想类型，清楚地解释了其组织特征，这些组织特征一直到今天仍然还存在。在过去的一个世纪里，公共组织发生了很大的变化，但是它们仍然是以韦伯式的官僚秩序为基础的，具有关注于高级官员之间的权力、具有严格规章制度的正式结构、有限的沟通渠道、狭窄的创新和变革空间等特点，还具有很难被取代的特点。这些观点好像与协作的本质有着相当大的差异，因为协作意味着商议、参与、合作、信息的自由和无限制地流通、创新，以及以妥协和相互理解为基础的契约，还有对权力和资源的更为公平的分配和再分配。根据这种理想化的分析，协作是民主的不可或缺的重要内容。看起来，如果是建立在伙伴关系上的话，那些担任领导角色的权威人士和国家行政人员必须让人民过上更好的生活－这不是因为他们更有权力或者高人一等，而是因为这是他们必须承担的任务。他们必须将自己看作是效忠公民的人，这些公民同意，只要他们的生活水平能够得到持续提高，他们就愿意接受领导或者“统治”。 汤普森同意上述的看法，并指出：“民主和官僚体制是不相容的。我们赋予民主的许多价值如平等、参与以及个人主义等，与现代官僚机构的层级、专业化以及非人性化等特征是截然相反的”（Thompson ，1983）。与其他组织一样，官僚机构也需要一个工作场所，但这一场所肯定不会是民主的。在有些学者看来，官僚机构在角色和职责上包含着严格的层级，具有垂直的秩序结构和一级对一级的报告程序，对上一级官员负责，以惩罚和约束为后盾，有时甚至缺少足够的责任动力（Golembiewski 和Vigoda，2000）。所有这些特点都说明公共行政的“自然状态”是独裁式的。 要求那些掌握权力与给他们授权的人之间开展真正的协作看起来有点滑稽。在很多方面，对呆在办公室的政客和国家行政人员来说，由利益团体、政党、法庭以及其他民主机构所开展的日渐增多的公民参与，只会给他们带来麻烦。在那些被选举出来的政客和受到任命的官员看来，如果公民参与的范围太广，就等于在干预他们的行政工作。因此，公众表达声音的自由会受到限制，因为那些行政人员和政客的统治需要而受到抑制。因而，公众缺乏足够的表达意愿和发挥影响的自由。直接民主机制的设计往往会关上这样的大门，而现代代议制民主让他们掌握了一定机会。代议制民主常常会降低人们与治理机构建立伙伴关系的愿望。在许多西方社会中，宪法、立法机关、联邦与地方结构以及选举机构正在经历缓慢但意义深远的萎缩。它们深受公民日见增长的疏离、不信任以及玩世不恭的危害。它们鼓励公民在国家事务中保持消极，并且给公民参与设置障碍(Eisinger，2000;Berman， 1997)。因此－作为一种逆向的行动措施－当代公共行政中有一股势头凶猛的趋势，那就是力图通过多种策略，激活公民与行政当局之间的合作关系。事实上，这样的趋势并不是什么新鲜事物。过去也一直有人倡导，要在政治性的政府机构、公共行政的专业机构与作为个人的公民或者团体之间，培育一定水平的合作关系，而且也的确采取了若干措施。在这些哲学和策略之间，人们应该主要关注到以下这些： 1、与第三部门开展更多的合作(Thompson, Tancredi和Kisil，2000; Gidron, Kramer 和Salamon，1992; Grubbs，2000)。 2、与私人部门开展更多协作，制定旨在通过不同服务如内部安全、交通、以及教育等来扶持共同体的计划(Glaister，1999; Collin，1998;Schneider，1999)。 3、鼓励中央政府和地方政府在公民中间开展一些能够培育民主教育、参与等价值观的活动（例如，在加州的斑鸠市成立的地方民主俱乐部，参见http://www.culvercityonline.com/）。这一模式还带有社团主义的观点，将公民发展的部分责任（而不是所有责任）从中央政府转移到地方当局，以及直接转移给公民个人(Etzioni，1994, 1995)。 4、由一些具有创新精神的非营利公民组织开展的创新活动，帮助营造一种参与文化，建立起表达公民呼声的机制（参见丹麦和以色列“公民大会”的例子（[http://www.zippori.org.il/English/index.html]）。 尽管如此，新公共管理方法的提倡者继续声称，恢复机能紊乱的政府和公共机构系统的主要方法是将公民当作客户或者消费者，对他们做出更好地回应。这种思想植根于政治－经济学理性和社会选择理论(Kettl和Milward，1996; Hughes，1994)。在这种思想看来，在当代民主政治中，只有更好地顺从于公民的愿望，才能够稳定公民与统治者之间的不稳定关系。但是，以市场为导向的回应性是否真的就是对治理危机的最好回答，或者，它只不过是对现代社会众多问题的过分简化？ 客户或者伙伴？对帽子和女士的追问 在治理过程中，与将公民当作平等的参与者相比，将公民当作客户和消费者会有什么好处？我们可以用女士和帽子的比喻来说明两种互相对立的选择：（1）政府和公共行政有两副截然不同的面孔（两位女士），一位主张回应的观点，另外一位主张协作的观点；（2）治理和公共行政之间的关系要比我们想象的更为紧密（只有一位女士），大部分时候它会不时地变换颜色（两顶帽子）。 以上，我描绘了当代公共行政研究中两大独立的、不同的主题。我认为回应性是新公共管理的本质，并进一步认为新公共管理好像偏离了协作的观点。因此，可能存在着两种不同类型的公共行政：好像两位女士一样，一位的帽子上插着“回应”，另一位的帽子上插着“协作”。这两位女士的差异很大，我们在前面已经解释过这一差异，她们对政府和公共机构系统与公民在管理国家和社会的过程中所扮演的角色有着不一样的看法。然而，事实上可能只有一位带着两顶帽子的女士。一顶帽子属于稍微老一点的古典风格，更为侧重于官僚政治，关注于公共机构中的权力。它反映了这样一种状况，即公共行政是政客的左膀右臂，因此必须通过将集权最大化，以及控制决策和资源的做法来牢牢掌握权力。这种帽子／态度意味着既不注意回应，也不关注协作，因为二者都意味着从政府和公共机构系统手中剥夺了它的权力。然而，另外一顶帽子属于比较新潮的风格，更接受和欣赏非集权的管理观念，例如更好地回应以及提高与公民的协作，并会导致更为广泛的现代化。后一顶帽子告知我们，在公共行政体系中正在经历一场持续的变革，而且，随着时间的推移，它意味着更多的公民参与到行政过程当中。一位带着新帽子的公共行政女士不那么关心官僚体制是否会失去权力和控制力，而是注重与公民分享责任，和他们进行对话，这些都可能会导致更高层次上的合作和伙伴关系。 除此之外，这两位“女士”的版本其实是对公共舞台上的回应和协作的一种更为古典的理解方法，所以这些年也受到了学术界的广泛关注。一组研究集中于第一位公共行政“女士”，即回应的观点(Stivers，1994; Rourke，1992)；而另外一组则侧重于另外一位女士，她代表着协作和伙伴关系的观点(John 等编，1994; Thompson, Tancredi和Kisil，2000; Nalbandian ，1999)。事实上，过去没有人试图将这些观点综合起来，或者干脆指出二者其实不可分割。“带着两顶帽子的女士” 其实暗示了二者的综合，但是这还不太成熟，需要进一步的解释和阐述。根据这种设想，回应和协助本质上是互相关联的。它们指明了政府和公共机构系统系统与公民互动统一体中的不同点，这些点会不停发生变化并随着时间变化和社会运动的影响而不断再组织。因此，我们在这里通过一个公共行政的发展统一体（一位女士），从而更好地展现了与公民互动的框架。在这一统一体中，回应和协作只不过是不同的帽子罢了。 与公民之间的互动：一个发展的统一体 图1描绘了一个发展的统一体，公民的角色、政府和公共行政机构系统的角色，以及它们之间随着时间的发展而不断互惠的互动。根据这一分析，公民可以被看作是臣民、投票者、客户或者消费者、伙伴以及所有者等等。沿着这一统一体的思维，我把政府和公共机构系统作为统治者、托管人、经理、伙伴或者臣民等等。从中产生了政府和公共机构系统与公民之间的五种互动类型。这些图从强制－授权－回应－协作，最后又回到强制，但是这一次的类型有所不同，即是公民的强制。这些图有所交叉，说明互动的过程和发展经常是各种情况并列存在，而且逐渐从前者演变为后者(Weikert，2001)。 强制 传统的公共行政将公民当作臣民，领导人和行政人员几乎掌握了绝对的权力并控制着人民。从公民的角度来说，他们接受国家的无限权力，在根本没有回应性的环境中，他们只能发出很微弱的呼声。能够提供给公民的服务类型是很有限的，而且要完全取决于政府的意愿和决策。这种类型的强制互动存在了许多年，一直持续到18世纪中后期(Fredrickson，1997; Marshall，1950)。在许多方面，它在我们这个时代的“大众民主”或者第二和第三世界的独裁国家中仍然占据主导位置。在这两种情况下，统治中的集权往往伴随着严格、僵化的官僚结构，而且往往是非民主文化的产物。这样的文化使得政府和公共机构系统通过武装力量和对教育以及社会化系统的支配，实现对国家资源的垄断。旧的、保守的公共行政在许多方面控制和监督着公民的日常生活，从而在公民－统治者关系中形成一种强制模式。 授权 对公民来说，投入到政府和社会构建过程的第一个制度选择就是引进投票人选举制度，或者称之为民主的政府和公共机构系统或授权型互动更贴切。毫无疑问，民主使得公民与统治者之间的关系变得更平等、公平、开放和灵活，使得公民有可能积极参与塑造治理的性质。这也是为什么公民作为投票人模式 能够出现的原因，而且它导致了在了解公民－政府关系时，概念上和实践上都发生了巨大的变化。从18世纪后期开始到19世纪末期，这一潮流更加势不可挡，西方世界中发展代议制民主的观念进一步呼应了授权的观点。有人认为，在代议制民主中，公民不能管理自己的生活，而必须依靠代表他们的那些人的智慧、经验以及公民的善良意志。伍德罗•威尔逊和德怀特•沃尔多呼吁改革政府和公共机构系统系统，强调分工、专业化、以功绩为基础的任命和提升，以及在地方、州和联邦机构中运用管理科学。根据这些思想，公民被赋予了表达意愿的权利，但是只能通过他们的代表，而且间隔时间很长（在两次选举之间），缺乏足够手段来充当有效的中介。然而，美国和欧洲的公民首先做出了尝试，通过利益团体和政党来更多地参与到行政行为当中。1997年，弗雷德瑞克森指出，在20世纪50年代，“多元主义”成为描绘公民与政府之间非直接联系的最形象的术语。然而随着时间的推移，有一点也越来越清楚，即这样的努力还太少、太含糊，而且对政府和公共机构系统系统的影响也太微弱。形式上向公民参与“打开大门”并不意味着已经广为人们接受的单个公民或团体参与行为已经成熟。 随着科学知识的积累，政治参与理论逐步澄清这样一个问题，即有些人不能或者不愿意参与到政府或者政治过程中去，而有些人则根本没有认识到这种参与的重要性和意义(Verba, Schlozman和Brady，1995)。事实上，代议制民主与承诺公民可以大范围地同时参与是有严重矛盾的。由于远离决策中心，公民有意或者无意地对政府和公共行政系统持有一种玩世不恭的态度。正如有的学者指出的那样，“在过去几十年中，学者、政治学家以及被选举出来的官员声称，这种冷嘲热讽的态度一直螺旋上升和下降……在20世纪80年代成为当时的流行病，并侵袭了整个美国政治。到了20世纪90年代，公民对政治的讽刺达到了前所未有的程度，而且直到今天还有增无减”（Eisinger，2000）。因此，统治者与公民之间这种简单的授权关系已经深受学术界、专业人士、公务员甚至政治家的诟病。在很多方面，要求进一步改变国家－公民互动性质的需要，推动了随后新公共管理运动的发展。 回应性 作为投票人的公民只不过是将公民作为客户／消费者模式 的一个发展环节。正如有的学者指出的那样，20世纪60年代和20世纪70年代的特点是，欧洲和美国的公共政策开始失效。政府多年来一直努力在教育、福利体系、医疗项目、内部安全以及犯罪控制等方面进行变革，但是收效甚微，表现为无效率、低绩效、滥用公共预算，而且对公民真正需要的回应十分无力（Rainey，1990）。现实的公共政策执行危机，再加上公民对政府和公共机构系统的冷嘲热讽不断增加，促使许多学者开始致力于寻找一种有效的替代方案，来提高不同社会领域以及整体行政程序的政策水平(Peters，1999)。投票人表达了他们对管理者的不满，他们和学术群体一起，要求政府进行大面积的改革。这一呼吁最终形成了大量的工作论文、文章和书，反映了推动行政变革的强烈愿望。其中最鼓舞人心的一部著作即奥斯本和盖布勒的《再造政府 》（1992）经常被视作是这一改革的非正式起点，后来被称为新公共管理。在彼得斯(1996)、特里(1998) 以及威克特(2001)看来，新公共管理目前在北美以及整个世界都十分流行，许多政府采纳了在这一战略的持续实施中被证明是有效的观点和建议。 确实，新公共管理的方法提出了一种新的公民与统治者互动类型，它不同于民主政治中公民与统治者之间的互动类型。然而，类似的互动在一个世纪以前就有萌芽了。例如，有学者指出，“新公共管理后面隐含的观点并不新鲜”，“新公共管理依赖于一个历史传统，即将商业做法运用到政府当中，这反映了传统政府形式和职能观点的复活”(Weikert ，2001)。在20世纪的最初几年里，改革家和企业领导人要求地方政府具有更强的责任感，许多政治家和公务员转而利用商业原则来提高政府活动质量、提高绩效以及减少腐败。然而，新公共管理的愿景和传统以商业为指导的治理方法还有很大不同，因为它立志减小政府规模，减少对公民生活的干预。新公共管理以市场理论和公共组织中的商业文化为基础。例如，有的学者在回顾了大量有关新公共管理的文献之后，发现了这一方法的五个核心原则（Hays和Kearney，1997）：（1）减小规模－缩减政府的规模和范围；（2）管理主义－在政府中运用商业协议；（3）分权化－将决策尽可能地靠近接受服务的人；（4）去官僚化－重组政府，强调结果重于过程；以及（5）私有化－将政府物品和服务的配置引导到外部公司中(Weikert，2001)。所有这些原则都是互相联系的，它们在很大程度上依赖于私人部门理论和商业哲学，但是其目的在于减小政府活动的规模和范围。再加上植根于政治经济学的一些观点，它们开始运用于公共部门制度(Farnham和Horton，1995)。 从以上这些原则出发，新公共管理的倡导者中流传的一个主要信念就是，政府和公共机构系统鼓励一种观点，即将公民当作是公共部门的客户和消费者，同时政府和公共机构系统被看作是大型官僚机构的经理。根据这种见解(Aucoin，1995;Garson和Overman，1983; Pollitt 和Bouckaert，2000)，国家及其官僚体系等同于一家大型的私人组织，在供给和需求的经济环境中运作。按照这一精神，政府的一个主要目标就是满足公民的需要或者要求，即将公民当作客户一样地采取高度回应的态度。沿着这一思维，萨瓦斯指出，现代国家在满足大部分人的社会需要时，必须更多地依赖于私人机构，同时更少地依赖于政府（Savas ，1994）。因此，满足公民需要的目标成了新公共管理的中心思想。 然而，新公共管理也受到了批评，认为它没有充分鼓励在公民与政府和公共机构系统之间进行协作或者建立伙伴关系的思想，没有将这些思想运用到现代管理思想当中(Vigoda 和Golembiewski ，2001)。与传统公共行政不同，新公共管理运动关注于将公民当作是复杂环境中的深思熟虑的客户。新公共管理的原则符合政治经济学理论，如由政府掌握的规制政策或者将责任从政府部门转移到第三部门的趋势。正如有些学者指出的那样，“这些观点以及从中产生的政府政策，都对社会民主原则和价值观构成了挑战”（Farnham 和 Horton，1995），这在英国、美国以及许多其他西方民主社会来说都是如此。公共权威机构被迫善待公民，这不仅仅因为它们承担有行政责任，应该保证行政活动具有一定质量；而且也因为它们有义务遵循市场原则和经济要求；最重要的是因为在竞争日益激烈的、商业化的舞台上，它们担心会失去客户。事实上，一方面，与古典公共行政将公民当作臣民或者投票人的观点相比，新公共管理远远超过了古典公共行政；另一方面，在推动公民与政府和公共机构系统之间建立一种关键性的协作关系方面，新公共管理做得还很不够，而公民与政府和公共机构系统之间的协作正是民主市民社会的本质。 从这一点来看，“新管理主义”也有害于形成建设性的伙伴关系，我们必须认识到这一点并予以摒弃。在特里看来，新管理主义赞同这样一种观点，即行政领导人应该承担起公共经理的角色。然而，“新管理主义者的公共经理忘记了美国宪法民主中受到高度推崇的其他价值观，公平、公正、代表或者参与这样的价值观已经不在人们的视野之内，这可确实是一个严重的问题” (Terry，1998)。在许多方面，新管理主义和新公共管理提倡公民保持一种被动状态。它们赋予公民退出 的权利（这在过去是不可能的），但同时它们不鼓励公民运用呼吁的权利，而这些公民本来可以对整个社会做出很大贡献（Vigoda和Golembiewski， 2001）。事实上，有的学者指出，退出权实际上是一种经济选择，而呼吁则是在组织内部或者组织外围的个人的政治选择（Hirschman ，1970）。退出也被看作是一种破坏性的行为，而呼吁则是一种建设性的行为。新公共管理限制和不鼓励人们运用建设性的政治呼吁权。 最近有关新公共管理的研究主要侧重于政府和公共机构系统与公民互动中的回应性问题，但很少注意到公民的积极角色以及公民在社会中的义务。大多数最新的新公共管理著作都提倡，应该将商业管理原则在公共部门中进行大规模的社会化，从而为政府提供更好的政策执行工具(Lynn，1998; Pollitt ，1988;Pollitt 和 Bouckaert ，2000; Rosenbloom, Goldman和Ingraham，1994)。另一方面，到目前为止，这些倾向性和实践还没有与一个健康民主社会中的另外一个核心构件综合起来：即与公民进行真正的协作，形成伙伴关系，为了使公共生活更有效地运转，寻求平等的参与机会以及大范围的参与(Peters，1999)。这种对伙伴关系和协作观点的忽视，使得无法形成一种好的回应性管理，这可以说是当代新公共管理理论的一个缺陷。 迈向协作，构建伙伴关系：多维视角 在客户与伙伴之间 前面我曾经指出，协作的基础是回应。然而，协作的内涵又远远大于回应。而且，尽管在公共行政中，协作并不是什么新观点，但是它从来就没有能够充分发挥自己的潜力，这部分是因为实施商业化的战略如新公共管理而带来的非正式竞争。经理和客户之间的经济互动，反映了现代国家的一些基本不足。客户 或者消费者 这样的术语在私人部门中运用得很普遍（也就是说，理性选择理论或者代理人理论），这与公民行为当中的一些基本概念如属于、利他、对社会有所贡献，以及自我引导参与等是互相矛盾的。当一些人被定义为客户的时候，他或者她不会具有很高的社会主动性，只不过是服务（或者产品）的一个被动的消费者，需要依赖于所有者的善良意志和兴趣。直接民主认为公民本人“享有”国家，而代议制民主则主张通过政客和行政人员来作为这一所有权的中介。公民通过代表来管理自己的生活，只是因为他们也需要一个专业化的“董事会”，该“董事会”有能力为广大社会成员做出明智的决策。在绝对民主社会中，每个公民都要为国家的每一项单个决策承担相同的责任，但在一个日益庞大的、扩张的和变化迅速的社会中（与希腊城邦的有限本质正好相反），实际上这种情况也不可能出现。 政府和公共机构系统与公民互动的发展过程必须在所有社会成员中按照理性的、可实际操作的方式进行。正如图2展示的那样，政府和公共机构系统、公民以及其他社会参与者之间的相互关系，成为现代民主社会在追求一种新型行政精神的道路中必须实现的一个战略目标(Fredrickson，1997)。旧的、保守的公共行政模式的特点，就是其交易具有一个三角形的结构：（1）在政府和公共机构系统与公民之间的合法化－服务的交易；（2）公民与其他社会参与者之间的社会化－信息以及人力资源交易；（3）政府和公共机构系统与其他社会参与者之间的授权－批评、知识、经济物品交易。然而，新的、协作型公共行政的特点，将受到更高水平的协作和伙伴关系的支配，这要超出于这里所说的简单交易的性质。事实上，这也正是未来公共行政所面临的核心挑战。政府和公共机构系统必须再前进一步，超越简单的交换关系以及对要求的回应。 这一观点通过重申协作与伙伴关系的价值观，寻求在公共行政学者中拓展未来的可能趋势。我认为，在纯粹理性经济模式中，市民社会几乎是不可能存在的。因此，按照约翰等人提出的新治理维度（John 等编，1994），以及按照我们的目的来对这些维度进行拓展，我们的讨论可以集中在几个问题：（1）协作和伙伴关系到底意味着什么？（2）在公共行政发展图中，它们到底处于什么位置 ？（3）谁应该承担 起推动实现伙伴关系的责任？（4）如何实现 政府和公共机构系统与公民之间的这种建设性的协作关系？ 第一个问题的答案相对要简单一些。可以找到三个主要的参与者。首先，不管是政府和公共机构系统，还是公民，都在这一过程中承担着核心责任。与对回应性的理解相反（政府和公共机构系统几乎占据了所有绝对权力和权威，并忙于应付不同的公共要求），协作法则要求公众也承担广泛的责任，要求公众参与到这一过程中来。这可以通过个人主动地更多参与到行政决策和行为行为当中，或者通过不同类型的组织化的公民行为（例如，以半自治的团体为代表或者第三部门组成）表现出来。因此，双方（公民与政府和公共机构系统）都必须积极地参与行政变革和改革，否则协作的本质就被破坏了。除了这两种主要的参与者以外，其他社会力量还有很大的运作空间。我打算从这些参与者中挑出媒体和学术界来着重谈一下，当然其他参与者也很有意义（如政党、利益团体、宪法和选举机构、以及其他一些私人部门和第三部门的参与者）。我们下面将会谈到，这些机构的角色很有教育意义，目标直接定位在扩大公民与政府和公共机构系统协作的社会化。 第二个问题即如何实现这种协作就要复杂得多了。像有的学者指出的那样，实际研究一下公共组织肯定会对我们有所帮助（Golembiewski，1995）。因此，我将努力定义和解释应该承担责任的每一方所追求的不同运作目标。 政府和公共机构系统的角色 目前政府和公共机构系统－公民关系的起点并不令人感到鼓舞。有的学者指出，“尽管许多公共行政人员将与公民建立密切联系看作是有必要和有效果的，但是他们当中大多数人并没有积极推动公民参与。即使他们确实希望与公民建立紧密联系，他们也不会将公民的输入作为制定行政决策的参考因素……（而且）他们认为公民参与的扩大只会增加无效率，……拖沓以及官样文章” （King, Feltey 和Susel，1998）。紧接着，彼得斯详细说明了这样一种普遍认识，即当代公共机构的构建就是为了阻止有效参与（Peters，1999）。在这种前提下，就需要进一步解释协作的意义了；它们强调我们这个时代的现代官僚机构所面临的变革和挑战。 据此，政府和公共行政系统的主要责任就是制定战略目标，增强与公民之间的伙伴关系，扩大公民权利。这一伙伴关系也必须与私人部门和第三部门中的力量联系起来，出于不同原因，这些力量也越来越愿意为了社会和公众而参与到行动当中来。为了回应公众提出的有效参与的要求，这些机构可能会参与未来的结构和文化变革，并且广泛地运用“授权”这一工具，这也是协作得以不断推进的重要原因。授权可以鼓励可信的公民志愿行为，这些行为不是由国家操纵的。政府只能通过刺激环境条件的变化，来促使作为个人、团体或者有组织的协会的一部分的公民自发采取行动。参与和协作的项目要由公民来管理，并由那些理解这些项目的实干家来执行。然而，公共服务人员将会通过成为公民的诚实顾问和帮助者而不是公共组织的管理员，来履行他们的职责(Box，1998,1999；Rimmerman，1997)。正如前面的研究表明的那样，可以运用一些项目和技术来实现这些目标。 首先，在健康、福利服务、教育以及社会保障等领域的志愿者项目需要国家和联邦的支持(Brudney，1990)。要对志愿者进行充分的训练，要培养志愿者的领导人，要由专业人员进行管理等等。其次，要在教育方面进行努力，可以在学校教育的早期阶段就灌输个人的企业家精神和组织的企业家精神的重要性， 在年轻人的心目中塑造公民参与的意识。如果不有意识地在教育方面做这些努力，将仍然缺乏长期的、充分的主动性。政府将仍然承担协调不同团体和机构之间合作的任务。这种合作可能会提高志愿者团体以及第三部门组织的效率，从而使付出的努力获得尽可能多的回报。然而，政府和公共机构系统的角色绝对不能是强制型的，必须保持咨询性的特点。运用它们通过授权取得的权威，政府可以成立公共志愿者委员会，来协调地方和全国范围内的志愿活动。政府和公共机构系统将保持它的顾问角色，给公民提供充分的条件和经验，来着手实施他们自发产生的想法。 公共行政在构建公务员与公民之间的伙伴关系时可以变得更积极一些和更具有企业家精神。在某些国家中（英国、德国和澳大利亚），公务员－与政府以及被选举出来的政治家正好相反－在公民的眼中，他们的形象通常不那么政治化，所以与政治家相比，他们可能会赢得更多的公众信任和参与。在其他一些国家如美国，可以通过不同的方式取得公众信任，如政府和公共机构系统更高的透明度，媒体更多地参与，以及通过共同的行政风险将公民与行政过程的距离拉得更近。如果新公共管理聚焦于协助领域，那么它将从“善良意志”到“有效运转”的转变中获得很大收益。通过专业化的干部队伍，公共行政可以通过建立政府与公民之间伙伴关系的方式来实现公民的有序参与。推动人们自发行动的成本很低，与其他形式的改革来比，这是很经济的，因此，必须大力提倡(Brudney 和Duncombe ，1992)。公共行政的另一个职责就是评估。如果所有的公民参与项目都能够得到无偏见的专业人员的持续评估，那么它们肯定会受益匪浅。在学术界或者在私人部门中可以找到这种例子。 公民的角色 首先，界定清楚要求哪些公民为了公共利益而主动参与协作是很重要的。有学者指出了三种类型的公民，认为他们希望能够影响统治者的行为和公共政策过程（Box ，1998）。（1）“搭便车者”，这指的是一些公共服务的消费者，他们接受免费的公共物品，而让他人承担公民的工作；（2）“活动家”正好相反，这指的是那些深度参与公共生活，广泛参加有利于社会的公民行动的人；（3）“看门人”，他们处于统一体的中间位置，只参与一些与他们个人有关的关键性问题。根据这一分类，该学者进一步指出，当代的公共行政表明了与公民的伙伴关系（Box ，1998）。从实践和理论上来说，政府和公共机构系统通常会鼓励搭便车者，也许还包括一些看门人。然而，它们不注意活动家的重要性，其实这些人才是推动高质量行政的生力军。然而，现代社会中活动家很少。即使是最乐观的学者也承认，在参与民主中，活动家占整个人口的比例还不到10％(Almond 和Verba，1963; Verba, Schlozman 和Brady，1995)。尽管如此，这一相对较小的团体的政治影响和社会影响还是很大的，绝对不能轻视。这些先锋从实践上和意识形态上为潜在的社会变革铺平了道路，不管这些社会变化的具体内容如何。政府和公共机构系统与这些参与者包括个人或者团体之间的协作，可能会吸引别的参与者也参加进来。第三部门不断增多的活动也许正是这一发展方向的一个积极信号。在有的学者看来，志愿组织以及第三部门构成了美国所有政府活动的经济总量的10％，而且这些数字（包括志愿者的数量）还在继续增长（O’Connell，1989）。 学术界对这一问题的兴趣迅速增加，实践中的运用也逐渐增多，政府和公共机构系统与公民之间的互惠与协作具有灿烂的前景，应该得到进一步推进。在这种联系中，公民具有多重角色。最基本的就是积极参与管理自己的生活和管理自己的社区。这一角色是很重要的，所以不应该由政治家，甚至也不应该由专业化的公务员一手承担。它可以在多个层次上实现：个人的、团体的或者机构的(Vigoda 和Golembiewski，2001)。参与旨在帮助年轻人、老年人或者其他人的社区联合会或者志愿团体；积极参加公民委员会；参与学校的父母联合会；捐献金钱、时间或者付出劳动来用于慈善事业或者其他类似的社会目的；以不同方式来开展社区服务；鼓励他人参加类似的活动－所有这些都是可敬的事业，使得行政过程可以与公民建立起持续的伙伴关系。除此之外，公民有责任对公共体系提出建设性的批评，来倡导一种责任文化，向政治家和公务员提供反馈，从而提高他们的回应性和责任感。这可以通过新颖的公民杂志、广播、电视节目以及使用计算机化的媒介来传播知识和态度。教育系统有权教育年轻一代要更多的参与，更广泛地使用这些方法。通过这一方法，当孩子长大成人成为具有正式权利和义务的成年公民的时候，公民参与的精神就会深深植根于他们的心中。因此，公民与其他社会参与者一样，都可以作为伙伴关系的社会化中介。他们负有教育的责任，来向下一代传输参与的价值。这是他们的权力，可以增强人们对于分享社会生活责任的理解。 最后，寻求大范围的政治参与可能是比较幼稚的(Almond和Verba，1963; Verba, Schlozman和Brady，1995)，不创造相应的参与条件，就要求公民大量自我动员也是挺幼稚的。人们有责任参与到与政府和公共机构系统的协作活动中去，但是，正如前面指出过的那样，政府和公共机构系统应该承担更大的责任，通过各种可能手段来创造参与条件。而且，如果媒体和学术界能够参与到提高公民与政府和公共机构系统协作的过程，那么整个进程可以开展得很平静，而且效果可以更好。 媒体和学术界的角色 有的学者指出，“有关公共政策的讨论进入到一个受媒体驱动的时代，开始远离活生生的政治”（Fox 和Miller，1997）。自由民主社会中的媒体肩负着提高公民责任性的重任。为了实现这一目标，媒体要求政府机构更加透明。这一重要任务推动公民与政府之间展开了合法性的争论，如如何使用公共资源，以及在提高公共利益方面是否适当地分担了责任等等。尽管存在着大量的限制，但如果媒体不是积极的、独立的和负责任的，那么“环状民主”（loop democracy）的积极因素也不会产生实际效果(Fox 和 Miller，1995)。然而，媒体还有其他角色。它们主要的任务是在公民与政府之间充当一种有效的和可靠的沟通渠道，这可以提高协作和伙伴关系。此外，媒体对公民的态度和观点也能够发挥很大的影响。可以运用这一力量来鼓励公民通过多种方式积极参与，同时也可以与公民就相关的政策进行咨询，从而表达行政意愿。政策制定者也应该十分注意通过大众电视和广播以及计算机网络来实现这一目标。那些认识到他们力量的公民可能会要求通过公众媒体进行更多地参与，如报道企业家行为，为了支持某项社区活动而搜集对自己有利的公众观点。媒体还可以通过教育项目来鼓励新的公民参与到协作活动当中。公民还可以运用私人媒体、报纸、计算机网络、商业通讯公司以及发挥消费者团体和公众观点的集体力量来发挥作用。这也是一条让回应性在协作服务中发挥作用的重要方法。 这些过程中还有一支很重要的参与者就是学术界。管理和行政科学对政府和公共机构系统与公民建立协作以及伙伴关系的贡献体现在两方面。首先，管理科学通过提出理论思考、概念基础，以及实际的合作手段，推动了社会科学之间的理解。这一知识对于享受伙伴关系的好处是很关键的。这要比简单地提出以经济学为基础的竞争系统或者以回应性为基础的互动要强得多。其次，当受到科学的再次确认的时候，有关协作的讨论比社会领域中的其他问题更引人注目。公众议程对有关伙伴关系的问题以及它们的潜在价值更为敏感。通过这种方式，管理科学和行政科学也提高了合作的合法性，鼓励更多的个人参与到公共管理事业之中。对协作行为实际价值的科学确认，使得公民和统治者都更能接受这一行为，这最终将使得它在民族文化中牢牢占据一席之地。 未来公共行政：协作－超越回应性 在展望政府和公共机构系统的未来的时候，奥托指出，“传统的官僚制不是政府组织的适当形式”，“现在的问题不是政府官僚机构是否应该改革，而是是否还可以利用传统的官僚政府结构来治理；是否传统的官僚结构可以进行充分地改革，保证我们还可以通过它们进行统治；而且，学者们提出来的众多方案中到底哪一种适合用来治理美国”（Ott ，1998）。本文认为，政府和公共机构系统的传统结构必须基于发展统一体的要求而进行改革。这样的改革将创造一种完全不同、更加灵活的治理模式，可以将回应性、协作以及理想类型的公民所有权结合起来。 到目前为止，将公民当作公共系统的客户当然对官僚机构有利，这可以通过政府和公共机构系统与公民关系图中忽略的一些维度看出来。这些内容包括：（1）确认政府和公共机构系统应该向公民承担更多的责任；（2）公共部门运作中的责任性和透明度；（3）为了保证高效率、高效能以及更好的经济绩效，政府行为必须受到持续监督的观点；（4）承认政府权力必须主要依赖于公民的支持、呼吁，以及公民对服务的满意程度。 然而，本文认为，在治理现代国家的过程中必须通过新一代的公共行政来做出某些调整。事实上，这一观点在很大程度上与福克斯和米勒的沟通理论（discourse theory）一致（Fox 和 Miller ，1995）。在他们引人深思的著作《后现代公共行政：转向沟通 》中，这些作者提出了一种哲学，在构建政府和公共机构系统－公民关系时代替了制度主义者／宪法主义者以及社群主义者的方法。他们提出了一种综合的（而不是分析的）观点，认为公共领域是一个充满能量的领域，其中各种混合的利益以及对现实的不同解释并存，尽管也会存在着很深的冲突和矛盾。在福克斯和米勒看来，无论是在理论上还是在实践中，公共行政学都面临着一个范式转换 的问题，即从官僚制（保守型）转到公共能量领域（public energy fields）（未来的“新“类型）。这一沟通理论是基于公共能量解释的，这为新的公共行政和公共政策模式铺平了道路。 而且，根据福克斯和米勒的看法，代议制民主既不是代表的，也不是民主的，它就是说说而已。在这样的一个系统中，在公民强制类型的互动中，公民不可能而且也不希望处于所有者的位置。由于现代国家的结构和文化造成的约束，所以公民放弃了对政府和公共机构系统的所有权。因此，我在发展统一体中将作为所有者的公民看作是“公民－强制性”互动，是一种“理想的民主类型”，它是人们的理想，但在实践中根本行不通。根据所有的民主和商业标准来衡量，公民都是真正的所有者，但他们不愿意－也许不能－成为国家的实际所有者。尽管如此，他们拒绝把自己当作臣民来看待，甚至也反对仅仅将自己当作是投票人来看待，而这些在旧的、保守的政府和公共机构系统类型中是一种很常见的看法。他们一般会在客户和消费者角色以及平等伙伴之间保持一种实践上的灵活性。政府和公共机构系统在另外一极，游离于经理角色和预期的公民伙伴的角色之间。在过去十年中，美国及其他国家的许多政府和公共机构系统都很高兴地接受了管理公民生活的角色，而且它们是从商业角度这么做的。在未来十年中，它们很有可能面对公民要求将自己当作政府和公共机构系统平等伙伴的要求。这一转变可能就不那么容易为政府和公共机构系统所接受了。 那么我的建议是，要想更好地定义政府和公共机构系统与公民之间的关系，就必须以协作和伙伴关系而不是以公民所有权和控制的概念为基础。换句话说，“政府将仍旧担负治理的责任……但是如果公民越是感觉政府可信，那么政府就越不会被看作是“它们”，而会被更多的看作是“我们” (Fox 和 Miller ，1995)。人们对回应性的理解与由公民、国家行政人员、政治家以及其他社会参与者如媒体和学术界提出的建设性伙伴关系这一要求之间存在着鸿沟，本文试图从概念和实践上填补这一差距。我描绘了这些参与者在一个不断发展的市场舞台上，相互之间可能发生的一种标准化互动。行政的和民主的混乱将会导致公民越来越多、越来越严重的疏离、不满、怀疑以及对政府的冷嘲热讽。这样的趋势已经有不断强化的趋势，只有社会各方开展高层次的合作，才能够防止这种离心力量造成更大破坏。所以，新一代的公共行政将需要一种不同的精神，也许要将社群主义、制度主义以及活动主义结合起来－但是无论如何，都必须依赖于各方的共同努力。这一从“他们”转变到“我们”的精神运动，也许是我们这一时代的公共行政的最为重要的任务。
sunsunny (02/09/2008)
现代公共行政在将公民当作客户从而更好地回应，以及将公民看作合作伙伴并开展有效协作之间具有内在的矛盾。之所以会存在这种矛盾，是因为回应性的本性和协作的本质之间存在着显著的差异。在大多数情况下，回应被视作是对公民的需要和要求的一种被动的、单向的反应；而协作则代表一种更为积极的、两方或者多方的双向参与活动、体验以及力量的统一。而且，回应性以市场观点为基础，将公民作为客户或者消费者，所以要提供更好的服务。对追求高度合法性以及高绩效的G&PA系统(政府和公共机构系统)来说，回应公民的需求是很重要的。另一方面，协作蕴含着一种价值观，倡导在公民与政府和公共行政系统之间开展真正的合作和团队工作，其中每一方都不是纯粹的仆人或者纯粹的主人，而是国家这一舞台上的社会参与者。
回应与协作／伙伴关系之间的区别并不仅仅是概念上的或者术语上的。事实上，它们反映了在当代公共部门管理的理论和实践中正在逐步加深的一个悖论。由于目前大多数人一致认为，对于政府和公共机构系统系统的未来改革方向来说，既有必要提高回应性，也有必要增加协作性，所以这一矛盾就更突出了。因此，令人惊讶的是，当前大多数有关公共行政的理论思考都将这些价值观割裂开来，没有注意到以一种实用的方式将二者结合起来会对双方都有利。回顾一下这些著作，我们发现它们可以分成两派。一派认为，在类似于商业的舞台上，保持对公民要求的行政回应是公共机构最重要的价值观(Chi，1999; Rourke，1992; Stivers，1994; Vigoda，2000)。另一派则强调，对当代官僚机构的文化革命来说，各方建立伙伴关系是一个基本前提(Nalbandian，1999; Thompson、Tancredi和 Kisil ，2000; John等编，1994; Hart，1997; Callahan 和 Holzer，1994)。到目前为止，很少有文章将这两大突出的主题统一起来，从理论和经验的基础上说明将二者结合起来有什么好处(Fredrickson ，1982)。
本文认为，在新公共管理主义的指导下，政府和公共机构系统系统以回应为导向，往往导致不那么愿意与公民分享、让公民参与、与公民协作以及与公民建立伙伴关系。这一矛盾与目前新公共管理方法中的理论缺陷和实践缺陷是吻合的。本文赞同公共管理主义中新近出现的趋势，即在公共舞台上培养类似于经理人－客户的关系；同时，本文反对仅仅依靠一种单向的关系模式，即暗中鼓励公民甘当政府的被动客户。“消费者”或者“客户”的角色表明公民对他方(政府和公共机构系统)采取一种被动的态度，而后者在试图满足消费者／客户的要求方面会更主动。对于公共机构的改革来说，这样的一种依赖模式会造成严重的障碍，有损于公共服务质量的提高。在服务于客户和与公民开展协作之间的矛盾，需要通过创造一个高绩效型的公共组织来寻求解决之道。这不仅对社会有好处，而且对未来的个人也有好处。
为了加深对现代社会的理解，我将按照三个步骤来说明问题。首先，在最近的有关公共行政的研究中，有人分析了回应与协作观点之间的异同。这些讨论利用了不同的学科资源，例如民主理论、比较政治学、政治经济学以及行政改革理论。其次，我会提出自己有关“带着两顶帽子的女士”的分析和看法，这是一个比喻，指的是目前与国家学说有关的两大选择，其实这两大选择构成了一个统一体。最后，我会展开讨论，重新定义不同参与者的义务和责任，比较本观点与其他有关未来公共行政发展的理解。
回应与协作：两位不同的女士，还是带着两顶帽子的一位女士？
将公民当作客户回应
我早先曾提出两种理解公共行政中回应性的方法（Vigoda ，2000）。这些方法既有矛盾，又互相补充。它们提出的回应观截然不同，但又确实互相补充。一种观点认为，在最好的情况下，回应不过是一种必要的邪恶，与专业效率达成一种妥协；在最坏的情况下，如果不是明显的腐败，回应至少暗示着政治权宜之计(Rourke，1992)。根据这种研究脉络，回应与专业主义价值观是相矛盾的，因为它迫使公务员满足公民的要求，哪怕这种行为违背公共利益也在所不惜。在民主的旗号下，专业主义几乎是被迫来满足模糊的公共意志。提出的都是一些短期的考虑和受欢迎的决策；而很少有人关注长远的问题，而且效果也不好。除此之外，还存在着一种风险，即一些人会对他人产生重要影响，宣称其代表着大多数人的观点。这样的影响会导致反民主的决策模式，事实上不可能代表大多数人的真实意愿。另外一种回应观认为，民主需要行政人员对大众的意愿做出回应，如果不是直接通过民众的话，至少也要通过立法机构或者政治家(Stivers，1994; Stewart 和Ranson，1994)。这一方法对这一需要更加敏感，即倡导公共部门要更加灵活、更敏感以及更有活力。事实上，它认为，只有通过创造以市场为驱动的环境，政府和公共机构系统才能采取一些必要的改革，来提高它们的绩效、效能和效率。
在有关公共行政的文章中，有时候人们认为回应性这个概念的问题太多。但是毫无疑问，对于政治家、官僚和公民来说，这个概念很关键。一个具有回应性的政治家或者官僚必须是能够及时作出反应的、富有同情心的、敏感的，能够感知到公众的要求，了解他们的观点。因为一个异质社会的需要和要求总是处于动态之中的，所以必须有一套系统的方法来捕捉这些需要和要求。毫无疑问，这也是在公民与政府官员之间达成一种公平社会契约的重要条件之一。因此，学者和实际工作者建议，要在公众观点的基础上制定一套绩效指标。被服务者的观点必须被看作是公共政策结果的重要指标(Palfrey等编，1992; Winkler，1987; 全国消费者委员会，1986; 卫生和社会事务部，1979)。这一信息可以帮助我们：（1）理解和确定公众需求；（2）开展、沟通以及分配公共服务；以及（3）评价对服务的满意程度(Palfrey 等编，1992)。因此，新公共管理方法提倡将公民看作是客户、消费者以及公共部门运作的主要受益人，它们目前更多地侧重于评价它的绩效(Thomas 和Palfrey，1996)。其实，满足公民提出的要求这一动机，类似于在一个社区超市中满足一个长期客户的需要。有一些著名的商业口号是每一个销售人员从进入该行业的第一天就需要牢记在心的，如“消费者永远是对的”，“永远不要违背客户要求”等等。而我们上面谈到的观点，即公共舞台上的回应与这种商业观有密切关系。
但是回应性的实际含义是什么？我们在社会研究中如何能够最好地解释和运用这一概念呢？就其本质来说，回应性一般指的是，当面对一项对行动或者信息的要求时，服务提供商具有的反应速度 和准确性。根据这一定义，速度可能指的是公民对某项行为提出要求之后与公共机构或者公务员作出回答之前的等候时间。准确性意味着提供商的回答在多大程度上满足了服务用户的需要或者愿望。速度是一个相对还容易衡量的简单因素，但准确性可就复杂得多了。除了分析公共舞台上那些同样适应于市场的趋势之外，公共服务的准确性还必须考虑社会福利、公平、平等机会，以及将“公共物品”公平分配给所有公民的问题(Vigoda，2000)。除了效率、效能，以及标志着市场驱动过程的服务之外，这些价值观还包含着其他内容(Rhodes，1987; Palfrey等编，1992)。为了检验政府和公共机构系统努力的准确性，还可以运用若干方法：
1、当公民消费公共服务的时候，考察他们的态度和感觉。这可以通过测量满意度来说明一定活动的结果，大部分公民是否认为公共行政行为是富有成效的，大部分公民是否能够平等地享受到这些行为，以及政府和公共机构系统是否能够对公众需求做出有效、快速地回应。
2、考察其他参加计划、生产、提供以及评估公共产出的那些人的态度和看法。这里所说的“那些人”包括外部的私营公司和非营利公司、提供商、生产商以及咨询人士。
3、用一些绝对标准如速度、质量和精确性来比较客观的公共产出。这些绝对的标准需要在一个设置绩效指标的战略性过程中事先就决定好(Pollitt，1988)。当在一定的时间、人口、文化以及地理区域内运用时，这样的比较往往会更为有效。
4、用由学术人员和专业人士设立的道德标准和伦理标准，来比较服务和物品的分配。
如果受到一些限制和平衡，那么回应性会对社会福利产生潜在的积极影响，而且它会有助于改进公共部门的现代化进程。最近的管理立场如新公共管理方法也建议，应该像私人部门一样提高外部产出（也就是政府和公共机构系统对公民要求的回应性），这将对内部控制机制产生深远影响(Smith，1993)。它暗示，在这种情况下，经理和公务员能够更敏感地认识到他们的义务，并认真履行服务于公众的承诺。
将公民看作是伙伴，并开展协作
乍看之下，在政府和公共机构系统与公民之间开展协作、建立伙伴关系好像有悖于官僚体制的本质。马克思•韦伯设立的官僚体制的理想类型，清楚地解释了其组织特征，这些组织特征一直到今天仍然还存在。在过去的一个世纪里，公共组织发生了很大的变化，但是它们仍然是以韦伯式的官僚秩序为基础的，具有关注于高级官员之间的权力、具有严格规章制度的正式结构、有限的沟通渠道、狭窄的创新和变革空间等特点，还具有很难被取代的特点。这些观点好像与协作的本质有着相当大的差异，因为协作意味着商议、参与、合作、信息的自由和无限制地流通、创新，以及以妥协和相互理解为基础的契约，还有对权力和资源的更为公平的分配和再分配。根据这种理想化的分析，协作是民主的不可或缺的重要内容。看起来，如果是建立在伙伴关系上的话，那些担任领导角色的权威人士和国家行政人员必须让人民过上更好的生活－这不是因为他们更有权力或者高人一等，而是因为这是他们必须承担的任务。他们必须将自己看作是效忠公民的人，这些公民同意，只要他们的生活水平能够得到持续提高，他们就愿意接受领导或者“统治”。
汤普森同意上述的看法，并指出：“民主和官僚体制是不相容的。我们赋予民主的许多价值如平等、参与以及个人主义等，与现代官僚机构的层级、专业化以及非人性化等特征是截然相反的”（Thompson ，1983）。与其他组织一样，官僚机构也需要一个工作场所，但这一场所肯定不会是民主的。在有些学者看来，官僚机构在角色和职责上包含着严格的层级，具有垂直的秩序结构和一级对一级的报告程序，对上一级官员负责，以惩罚和约束为后盾，有时甚至缺少足够的责任动力（Golembiewski 和Vigoda，2000）。所有这些特点都说明公共行政的“自然状态”是独裁式的。
要求那些掌握权力与给他们授权的人之间开展真正的协作看起来有点滑稽。在很多方面，对呆在办公室的政客和国家行政人员来说，由利益团体、政党、法庭以及其他民主机构所开展的日渐增多的公民参与，只会给他们带来麻烦。在那些被选举出来的政客和受到任命的官员看来，如果公民参与的范围太广，就等于在干预他们的行政工作。因此，公众表达声音的自由会受到限制，因为那些行政人员和政客的统治需要而受到抑制。因而，公众缺乏足够的表达意愿和发挥影响的自由。直接民主机制的设计往往会关上这样的大门，而现代代议制民主让他们掌握了一定机会。代议制民主常常会降低人们与治理机构建立伙伴关系的愿望。在许多西方社会中，宪法、立法机关、联邦与地方结构以及选举机构正在经历缓慢但意义深远的萎缩。它们深受公民日见增长的疏离、不信任以及玩世不恭的危害。它们鼓励公民在国家事务中保持消极，并且给公民参与设置障碍(Eisinger，2000;Berman， 1997)。因此－作为一种逆向的行动措施－当代公共行政中有一股势头凶猛的趋势，那就是力图通过多种策略，激活公民与行政当局之间的合作关系。事实上，这样的趋势并不是什么新鲜事物。过去也一直有人倡导，要在政治性的政府机构、公共行政的专业机构与作为个人的公民或者团体之间，培育一定水平的合作关系，而且也的确采取了若干措施。在这些哲学和策略之间，人们应该主要关注到以下这些：
1、与第三部门开展更多的合作(Thompson, Tancredi和Kisil，2000; Gidron, Kramer 和Salamon，1992; Grubbs，2000)。
2、与私人部门开展更多协作，制定旨在通过不同服务如内部安全、交通、以及教育等来扶持共同体的计划(Glaister，1999; Collin，1998;Schneider，1999)。
3、鼓励中央政府和地方政府在公民中间开展一些能够培育民主教育、参与等价值观的活动（例如，在加州的斑鸠市成立的地方民主俱乐部，参见http://www.culvercityonline.com/）。这一模式还带有社团主义的观点，将公民发展的部分责任（而不是所有责任）从中央政府转移到地方当局，以及直接转移给公民个人(Etzioni，1994, 1995)。
4、由一些具有创新精神的非营利公民组织开展的创新活动，帮助营造一种参与文化，建立起表达公民呼声的机制（参见丹麦和以色列“公民大会”的例子（[http://www.zippori.org.il/English/index.html]）。
尽管如此，新公共管理方法的提倡者继续声称，恢复机能紊乱的政府和公共机构系统的主要方法是将公民当作客户或者消费者，对他们做出更好地回应。这种思想植根于政治－经济学理性和社会选择理论(Kettl和Milward，1996; Hughes，1994)。在这种思想看来，在当代民主政治中，只有更好地顺从于公民的愿望，才能够稳定公民与统治者之间的不稳定关系。但是，以市场为导向的回应性是否真的就是对治理危机的最好回答，或者，它只不过是对现代社会众多问题的过分简化？
客户或者伙伴？对帽子和女士的追问
在治理过程中，与将公民当作平等的参与者相比，将公民当作客户和消费者会有什么好处？我们可以用女士和帽子的比喻来说明两种互相对立的选择：（1）政府和公共行政有两副截然不同的面孔（两位女士），一位主张回应的观点，另外一位主张协作的观点；（2）治理和公共行政之间的关系要比我们想象的更为紧密（只有一位女士），大部分时候它会不时地变换颜色（两顶帽子）。
以上，我描绘了当代公共行政研究中两大独立的、不同的主题。我认为回应性是新公共管理的本质，并进一步认为新公共管理好像偏离了协作的观点。因此，可能存在着两种不同类型的公共行政：好像两位女士一样，一位的帽子上插着“回应”，另一位的帽子上插着“协作”。这两位女士的差异很大，我们在前面已经解释过这一差异，她们对政府和公共机构系统与公民在管理国家和社会的过程中所扮演的角色有着不一样的看法。然而，事实上可能只有一位带着两顶帽子的女士。一顶帽子属于稍微老一点的古典风格，更为侧重于官僚政治，关注于公共机构中的权力。它反映了这样一种状况，即公共行政是政客的左膀右臂，因此必须通过将集权最大化，以及控制决策和资源的做法来牢牢掌握权力。这种帽子／态度意味着既不注意回应，也不关注协作，因为二者都意味着从政府和公共机构系统手中剥夺了它的权力。然而，另外一顶帽子属于比较新潮的风格，更接受和欣赏非集权的管理观念，例如更好地回应以及提高与公民的协作，并会导致更为广泛的现代化。后一顶帽子告知我们，在公共行政体系中正在经历一场持续的变革，而且，随着时间的推移，它意味着更多的公民参与到行政过程当中。一位带着新帽子的公共行政女士不那么关心官僚体制是否会失去权力和控制力，而是注重与公民分享责任，和他们进行对话，这些都可能会导致更高层次上的合作和伙伴关系。
除此之外，这两位“女士”的版本其实是对公共舞台上的回应和协作的一种更为古典的理解方法，所以这些年也受到了学术界的广泛关注。一组研究集中于第一位公共行政“女士”，即回应的观点(Stivers，1994; Rourke，1992)；而另外一组则侧重于另外一位女士，她代表着协作和伙伴关系的观点(John 等编，1994; Thompson, Tancredi和Kisil，2000; Nalbandian ，1999)。事实上，过去没有人试图将这些观点综合起来，或者干脆指出二者其实不可分割。“带着两顶帽子的女士” 其实暗示了二者的综合，但是这还不太成熟，需要进一步的解释和阐述。根据这种设想，回应和协助本质上是互相关联的。它们指明了政府和公共机构系统系统与公民互动统一体中的不同点，这些点会不停发生变化并随着时间变化和社会运动的影响而不断再组织。因此，我们在这里通过一个公共行政的发展统一体（一位女士），从而更好地展现了与公民互动的框架。在这一统一体中，回应和协作只不过是不同的帽子罢了。
与公民之间的互动：一个发展的统一体
图1描绘了一个发展的统一体，公民的角色、政府和公共行政机构系统的角色，以及它们之间随着时间的发展而不断互惠的互动。根据这一分析，公民可以被看作是臣民、投票者、客户或者消费者、伙伴以及所有者等等。沿着这一统一体的思维，我把政府和公共机构系统作为统治者、托管人、经理、伙伴或者臣民等等。从中产生了政府和公共机构系统与公民之间的五种互动类型。这些图从强制－授权－回应－协作，最后又回到强制，但是这一次的类型有所不同，即是公民的强制。这些图有所交叉，说明互动的过程和发展经常是各种情况并列存在，而且逐渐从前者演变为后者(Weikert，2001)。
强制
传统的公共行政将公民当作臣民，领导人和行政人员几乎掌握了绝对的权力并控制着人民。从公民的角度来说，他们接受国家的无限权力，在根本没有回应性的环境中，他们只能发出很微弱的呼声。能够提供给公民的服务类型是很有限的，而且要完全取决于政府的意愿和决策。这种类型的强制互动存在了许多年，一直持续到18世纪中后期(Fredrickson，1997; Marshall，1950)。在许多方面，它在我们这个时代的“大众民主”或者第二和第三世界的独裁国家中仍然占据主导位置。在这两种情况下，统治中的集权往往伴随着严格、僵化的官僚结构，而且往往是非民主文化的产物。这样的文化使得政府和公共机构系统通过武装力量和对教育以及社会化系统的支配，实现对国家资源的垄断。旧的、保守的公共行政在许多方面控制和监督着公民的日常生活，从而在公民－统治者关系中形成一种强制模式。
授权
对公民来说，投入到政府和社会构建过程的第一个制度选择就是引进投票人选举制度，或者称之为民主的政府和公共机构系统或授权型互动更贴切。毫无疑问，民主使得公民与统治者之间的关系变得更平等、公平、开放和灵活，使得公民有可能积极参与塑造治理的性质。这也是为什么公民作为投票人模式 能够出现的原因，而且它导致了在了解公民－政府关系时，概念上和实践上都发生了巨大的变化。从18世纪后期开始到19世纪末期，这一潮流更加势不可挡，西方世界中发展代议制民主的观念进一步呼应了授权的观点。有人认为，在代议制民主中，公民不能管理自己的生活，而必须依靠代表他们的那些人的智慧、经验以及公民的善良意志。伍德罗•威尔逊和德怀特•沃尔多呼吁改革政府和公共机构系统系统，强调分工、专业化、以功绩为基础的任命和提升，以及在地方、州和联邦机构中运用管理科学。根据这些思想，公民被赋予了表达意愿的权利，但是只能通过他们的代表，而且间隔时间很长（在两次选举之间），缺乏足够手段来充当有效的中介。然而，美国和欧洲的公民首先做出了尝试，通过利益团体和政党来更多地参与到行政行为当中。1997年，弗雷德瑞克森指出，在20世纪50年代，“多元主义”成为描绘公民与政府之间非直接联系的最形象的术语。然而随着时间的推移，有一点也越来越清楚，即这样的努力还太少、太含糊，而且对政府和公共机构系统系统的影响也太微弱。形式上向公民参与“打开大门”并不意味着已经广为人们接受的单个公民或团体参与行为已经成熟。
随着科学知识的积累，政治参与理论逐步澄清这样一个问题，即有些人不能或者不愿意参与到政府或者政治过程中去，而有些人则根本没有认识到这种参与的重要性和意义(Verba, Schlozman和Brady，1995)。事实上，代议制民主与承诺公民可以大范围地同时参与是有严重矛盾的。由于远离决策中心，公民有意或者无意地对政府和公共行政系统持有一种玩世不恭的态度。正如有的学者指出的那样，“在过去几十年中，学者、政治学家以及被选举出来的官员声称，这种冷嘲热讽的态度一直螺旋上升和下降……在20世纪80年代成为当时的流行病，并侵袭了整个美国政治。到了20世纪90年代，公民对政治的讽刺达到了前所未有的程度，而且直到今天还有增无减”（Eisinger，2000）。因此，统治者与公民之间这种简单的授权关系已经深受学术界、专业人士、公务员甚至政治家的诟病。在很多方面，要求进一步改变国家－公民互动性质的需要，推动了随后新公共管理运动的发展。
回应性
作为投票人的公民只不过是将公民作为客户／消费者模式 的一个发展环节。正如有的学者指出的那样，20世纪60年代和20世纪70年代的特点是，欧洲和美国的公共政策开始失效。政府多年来一直努力在教育、福利体系、医疗项目、内部安全以及犯罪控制等方面进行变革，但是收效甚微，表现为无效率、低绩效、滥用公共预算，而且对公民真正需要的回应十分无力（Rainey，1990）。现实的公共政策执行危机，再加上公民对政府和公共机构系统的冷嘲热讽不断增加，促使许多学者开始致力于寻找一种有效的替代方案，来提高不同社会领域以及整体行政程序的政策水平(Peters，1999)。投票人表达了他们对管理者的不满，他们和学术群体一起，要求政府进行大面积的改革。这一呼吁最终形成了大量的工作论文、文章和书，反映了推动行政变革的强烈愿望。其中最鼓舞人心的一部著作即奥斯本和盖布勒的《再造政府 》（1992）经常被视作是这一改革的非正式起点，后来被称为新公共管理。在彼得斯(1996)、特里(1998) 以及威克特(2001)看来，新公共管理目前在北美以及整个世界都十分流行，许多政府采纳了在这一战略的持续实施中被证明是有效的观点和建议。
确实，新公共管理的方法提出了一种新的公民与统治者互动类型，它不同于民主政治中公民与统治者之间的互动类型。然而，类似的互动在一个世纪以前就有萌芽了。例如，有学者指出，“新公共管理后面隐含的观点并不新鲜”，“新公共管理依赖于一个历史传统，即将商业做法运用到政府当中，这反映了传统政府形式和职能观点的复活”(Weikert ，2001)。在20世纪的最初几年里，改革家和企业领导人要求地方政府具有更强的责任感，许多政治家和公务员转而利用商业原则来提高政府活动质量、提高绩效以及减少腐败。然而，新公共管理的愿景和传统以商业为指导的治理方法还有很大不同，因为它立志减小政府规模，减少对公民生活的干预。新公共管理以市场理论和公共组织中的商业文化为基础。例如，有的学者在回顾了大量有关新公共管理的文献之后，发现了这一方法的五个核心原则（Hays和Kearney，1997）：（1）减小规模－缩减政府的规模和范围；（2）管理主义－在政府中运用商业协议；（3）分权化－将决策尽可能地靠近接受服务的人；（4）去官僚化－重组政府，强调结果重于过程；以及（5）私有化－将政府物品和服务的配置引导到外部公司中(Weikert，2001)。所有这些原则都是互相联系的，它们在很大程度上依赖于私人部门理论和商业哲学，但是其目的在于减小政府活动的规模和范围。再加上植根于政治经济学的一些观点，它们开始运用于公共部门制度(Farnham和Horton，1995)。
从以上这些原则出发，新公共管理的倡导者中流传的一个主要信念就是，政府和公共机构系统鼓励一种观点，即将公民当作是公共部门的客户和消费者，同时政府和公共机构系统被看作是大型官僚机构的经理。根据这种见解(Aucoin，1995;Garson和Overman，1983; Pollitt 和Bouckaert，2000)，国家及其官僚体系等同于一家大型的私人组织，在供给和需求的经济环境中运作。按照这一精神，政府的一个主要目标就是满足公民的需要或者要求，即将公民当作客户一样地采取高度回应的态度。沿着这一思维，萨瓦斯指出，现代国家在满足大部分人的社会需要时，必须更多地依赖于私人机构，同时更少地依赖于政府（Savas ，1994）。因此，满足公民需要的目标成了新公共管理的中心思想。
然而，新公共管理也受到了批评，认为它没有充分鼓励在公民与政府和公共机构系统之间进行协作或者建立伙伴关系的思想，没有将这些思想运用到现代管理思想当中(Vigoda 和Golembiewski ，2001)。与传统公共行政不同，新公共管理运动关注于将公民当作是复杂环境中的深思熟虑的客户。新公共管理的原则符合政治经济学理论，如由政府掌握的规制政策或者将责任从政府部门转移到第三部门的趋势。正如有些学者指出的那样，“这些观点以及从中产生的政府政策，都对社会民主原则和价值观构成了挑战”（Farnham 和 Horton，1995），这在英国、美国以及许多其他西方民主社会来说都是如此。公共权威机构被迫善待公民，这不仅仅因为它们承担有行政责任，应该保证行政活动具有一定质量；而且也因为它们有义务遵循市场原则和经济要求；最重要的是因为在竞争日益激烈的、商业化的舞台上，它们担心会失去客户。事实上，一方面，与古典公共行政将公民当作臣民或者投票人的观点相比，新公共管理远远超过了古典公共行政；另一方面，在推动公民与政府和公共机构系统之间建立一种关键性的协作关系方面，新公共管理做得还很不够，而公民与政府和公共机构系统之间的协作正是民主市民社会的本质。
从这一点来看，“新管理主义”也有害于形成建设性的伙伴关系，我们必须认识到这一点并予以摒弃。在特里看来，新管理主义赞同这样一种观点，即行政领导人应该承担起公共经理的角色。然而，“新管理主义者的公共经理忘记了美国宪法民主中受到高度推崇的其他价值观，公平、公正、代表或者参与这样的价值观已经不在人们的视野之内，这可确实是一个严重的问题” (Terry，1998)。在许多方面，新管理主义和新公共管理提倡公民保持一种被动状态。它们赋予公民退出 的权利（这在过去是不可能的），但同时它们不鼓励公民运用呼吁的权利，而这些公民本来可以对整个社会做出很大贡献（Vigoda和Golembiewski， 2001）。事实上，有的学者指出，退出权实际上是一种经济选择，而呼吁则是在组织内部或者组织外围的个人的政治选择（Hirschman ，1970）。退出也被看作是一种破坏性的行为，而呼吁则是一种建设性的行为。新公共管理限制和不鼓励人们运用建设性的政治呼吁权。
最近有关新公共管理的研究主要侧重于政府和公共机构系统与公民互动中的回应性问题，但很少注意到公民的积极角色以及公民在社会中的义务。大多数最新的新公共管理著作都提倡，应该将商业管理原则在公共部门中进行大规模的社会化，从而为政府提供更好的政策执行工具(Lynn，1998; Pollitt ，1988;Pollitt 和 Bouckaert ，2000; Rosenbloom, Goldman和Ingraham，1994)。另一方面，到目前为止，这些倾向性和实践还没有与一个健康民主社会中的另外一个核心构件综合起来：即与公民进行真正的协作，形成伙伴关系，为了使公共生活更有效地运转，寻求平等的参与机会以及大范围的参与(Peters，1999)。这种对伙伴关系和协作观点的忽视，使得无法形成一种好的回应性管理，这可以说是当代新公共管理理论的一个缺陷。
迈向协作，构建伙伴关系：多维视角
在客户与伙伴之间
前面我曾经指出，协作的基础是回应。然而，协作的内涵又远远大于回应。而且，尽管在公共行政中，协作并不是什么新观点，但是它从来就没有能够充分发挥自己的潜力，这部分是因为实施商业化的战略如新公共管理而带来的非正式竞争。经理和客户之间的经济互动，反映了现代国家的一些基本不足。客户 或者消费者 这样的术语在私人部门中运用得很普遍（也就是说，理性选择理论或者代理人理论），这与公民行为当中的一些基本概念如属于、利他、对社会有所贡献，以及自我引导参与等是互相矛盾的。当一些人被定义为客户的时候，他或者她不会具有很高的社会主动性，只不过是服务（或者产品）的一个被动的消费者，需要依赖于所有者的善良意志和兴趣。直接民主认为公民本人“享有”国家，而代议制民主则主张通过政客和行政人员来作为这一所有权的中介。公民通过代表来管理自己的生活，只是因为他们也需要一个专业化的“董事会”，该“董事会”有能力为广大社会成员做出明智的决策。在绝对民主社会中，每个公民都要为国家的每一项单个决策承担相同的责任，但在一个日益庞大的、扩张的和变化迅速的社会中（与希腊城邦的有限本质正好相反），实际上这种情况也不可能出现。
政府和公共机构系统与公民互动的发展过程必须在所有社会成员中按照理性的、可实际操作的方式进行。正如图2展示的那样，政府和公共机构系统、公民以及其他社会参与者之间的相互关系，成为现代民主社会在追求一种新型行政精神的道路中必须实现的一个战略目标(Fredrickson，1997)。旧的、保守的公共行政模式的特点，就是其交易具有一个三角形的结构：（1）在政府和公共机构系统与公民之间的合法化－服务的交易；（2）公民与其他社会参与者之间的社会化－信息以及人力资源交易；（3）政府和公共机构系统与其他社会参与者之间的授权－批评、知识、经济物品交易。然而，新的、协作型公共行政的特点，将受到更高水平的协作和伙伴关系的支配，这要超出于这里所说的简单交易的性质。事实上，这也正是未来公共行政所面临的核心挑战。政府和公共机构系统必须再前进一步，超越简单的交换关系以及对要求的回应。
这一观点通过重申协作与伙伴关系的价值观，寻求在公共行政学者中拓展未来的可能趋势。我认为，在纯粹理性经济模式中，市民社会几乎是不可能存在的。因此，按照约翰等人提出的新治理维度（John 等编，1994），以及按照我们的目的来对这些维度进行拓展，我们的讨论可以集中在几个问题：（1）协作和伙伴关系到底意味着什么？（2）在公共行政发展图中，它们到底处于什么位置 ？（3）谁应该承担 起推动实现伙伴关系的责任？（4）如何实现 政府和公共机构系统与公民之间的这种建设性的协作关系？
第一个问题的答案相对要简单一些。可以找到三个主要的参与者。首先，不管是政府和公共机构系统，还是公民，都在这一过程中承担着核心责任。与对回应性的理解相反（政府和公共机构系统几乎占据了所有绝对权力和权威，并忙于应付不同的公共要求），协作法则要求公众也承担广泛的责任，要求公众参与到这一过程中来。这可以通过个人主动地更多参与到行政决策和行为行为当中，或者通过不同类型的组织化的公民行为（例如，以半自治的团体为代表或者第三部门组成）表现出来。因此，双方（公民与政府和公共机构系统）都必须积极地参与行政变革和改革，否则协作的本质就被破坏了。除了这两种主要的参与者以外，其他社会力量还有很大的运作空间。我打算从这些参与者中挑出媒体和学术界来着重谈一下，当然其他参与者也很有意义（如政党、利益团体、宪法和选举机构、以及其他一些私人部门和第三部门的参与者）。我们下面将会谈到，这些机构的角色很有教育意义，目标直接定位在扩大公民与政府和公共机构系统协作的社会化。
第二个问题即如何实现这种协作就要复杂得多了。像有的学者指出的那样，实际研究一下公共组织肯定会对我们有所帮助（Golembiewski，1995）。因此，我将努力定义和解释应该承担责任的每一方所追求的不同运作目标。
政府和公共机构系统的角色
目前政府和公共机构系统－公民关系的起点并不令人感到鼓舞。有的学者指出，“尽管许多公共行政人员将与公民建立密切联系看作是有必要和有效果的，但是他们当中大多数人并没有积极推动公民参与。即使他们确实希望与公民建立紧密联系，他们也不会将公民的输入作为制定行政决策的参考因素……（而且）他们认为公民参与的扩大只会增加无效率，……拖沓以及官样文章” （King, Feltey 和Susel，1998）。紧接着，彼得斯详细说明了这样一种普遍认识，即当代公共机构的构建就是为了阻止有效参与（Peters，1999）。在这种前提下，就需要进一步解释协作的意义了；它们强调我们这个时代的现代官僚机构所面临的变革和挑战。
据此，政府和公共行政系统的主要责任就是制定战略目标，增强与公民之间的伙伴关系，扩大公民权利。这一伙伴关系也必须与私人部门和第三部门中的力量联系起来，出于不同原因，这些力量也越来越愿意为了社会和公众而参与到行动当中来。为了回应公众提出的有效参与的要求，这些机构可能会参与未来的结构和文化变革，并且广泛地运用“授权”这一工具，这也是协作得以不断推进的重要原因。授权可以鼓励可信的公民志愿行为，这些行为不是由国家操纵的。政府只能通过刺激环境条件的变化，来促使作为个人、团体或者有组织的协会的一部分的公民自发采取行动。参与和协作的项目要由公民来管理，并由那些理解这些项目的实干家来执行。然而，公共服务人员将会通过成为公民的诚实顾问和帮助者而不是公共组织的管理员，来履行他们的职责(Box，1998,1999；Rimmerman，1997)。正如前面的研究表明的那样，可以运用一些项目和技术来实现这些目标。
首先，在健康、福利服务、教育以及社会保障等领域的志愿者项目需要国家和联邦的支持(Brudney，1990)。要对志愿者进行充分的训练，要培养志愿者的领导人，要由专业人员进行管理等等。其次，要在教育方面进行努力，可以在学校教育的早期阶段就灌输个人的企业家精神和组织的企业家精神的重要性， 在年轻人的心目中塑造公民参与的意识。如果不有意识地在教育方面做这些努力，将仍然缺乏长期的、充分的主动性。政府将仍然承担协调不同团体和机构之间合作的任务。这种合作可能会提高志愿者团体以及第三部门组织的效率，从而使付出的努力获得尽可能多的回报。然而，政府和公共机构系统的角色绝对不能是强制型的，必须保持咨询性的特点。运用它们通过授权取得的权威，政府可以成立公共志愿者委员会，来协调地方和全国范围内的志愿活动。政府和公共机构系统将保持它的顾问角色，给公民提供充分的条件和经验，来着手实施他们自发产生的想法。
公共行政在构建公务员与公民之间的伙伴关系时可以变得更积极一些和更具有企业家精神。在某些国家中（英国、德国和澳大利亚），公务员－与政府以及被选举出来的政治家正好相反－在公民的眼中，他们的形象通常不那么政治化，所以与政治家相比，他们可能会赢得更多的公众信任和参与。在其他一些国家如美国，可以通过不同的方式取得公众信任，如政府和公共机构系统更高的透明度，媒体更多地参与，以及通过共同的行政风险将公民与行政过程的距离拉得更近。如果新公共管理聚焦于协助领域，那么它将从“善良意志”到“有效运转”的转变中获得很大收益。通过专业化的干部队伍，公共行政可以通过建立政府与公民之间伙伴关系的方式来实现公民的有序参与。推动人们自发行动的成本很低，与其他形式的改革来比，这是很经济的，因此，必须大力提倡(Brudney 和Duncombe ，1992)。公共行政的另一个职责就是评估。如果所有的公民参与项目都能够得到无偏见的专业人员的持续评估，那么它们肯定会受益匪浅。在学术界或者在私人部门中可以找到这种例子。
公民的角色
首先，界定清楚要求哪些公民为了公共利益而主动参与协作是很重要的。有学者指出了三种类型的公民，认为他们希望能够影响统治者的行为和公共政策过程（Box ，1998）。（1）“搭便车者”，这指的是一些公共服务的消费者，他们接受免费的公共物品，而让他人承担公民的工作；（2）“活动家”正好相反，这指的是那些深度参与公共生活，广泛参加有利于社会的公民行动的人；（3）“看门人”，他们处于统一体的中间位置，只参与一些与他们个人有关的关键性问题。根据这一分类，该学者进一步指出，当代的公共行政表明了与公民的伙伴关系（Box ，1998）。从实践和理论上来说，政府和公共机构系统通常会鼓励搭便车者，也许还包括一些看门人。然而，它们不注意活动家的重要性，其实这些人才是推动高质量行政的生力军。然而，现代社会中活动家很少。即使是最乐观的学者也承认，在参与民主中，活动家占整个人口的比例还不到10％(Almond 和Verba，1963; Verba, Schlozman 和Brady，1995)。尽管如此，这一相对较小的团体的政治影响和社会影响还是很大的，绝对不能轻视。这些先锋从实践上和意识形态上为潜在的社会变革铺平了道路，不管这些社会变化的具体内容如何。政府和公共机构系统与这些参与者包括个人或者团体之间的协作，可能会吸引别的参与者也参加进来。第三部门不断增多的活动也许正是这一发展方向的一个积极信号。在有的学者看来，志愿组织以及第三部门构成了美国所有政府活动的经济总量的10％，而且这些数字（包括志愿者的数量）还在继续增长（O’Connell，1989）。
学术界对这一问题的兴趣迅速增加，实践中的运用也逐渐增多，政府和公共机构系统与公民之间的互惠与协作具有灿烂的前景，应该得到进一步推进。在这种联系中，公民具有多重角色。最基本的就是积极参与管理自己的生活和管理自己的社区。这一角色是很重要的，所以不应该由政治家，甚至也不应该由专业化的公务员一手承担。它可以在多个层次上实现：个人的、团体的或者机构的(Vigoda 和Golembiewski，2001)。参与旨在帮助年轻人、老年人或者其他人的社区联合会或者志愿团体；积极参加公民委员会；参与学校的父母联合会；捐献金钱、时间或者付出劳动来用于慈善事业或者其他类似的社会目的；以不同方式来开展社区服务；鼓励他人参加类似的活动－所有这些都是可敬的事业，使得行政过程可以与公民建立起持续的伙伴关系。除此之外，公民有责任对公共体系提出建设性的批评，来倡导一种责任文化，向政治家和公务员提供反馈，从而提高他们的回应性和责任感。这可以通过新颖的公民杂志、广播、电视节目以及使用计算机化的媒介来传播知识和态度。教育系统有权教育年轻一代要更多的参与，更广泛地使用这些方法。通过这一方法，当孩子长大成人成为具有正式权利和义务的成年公民的时候，公民参与的精神就会深深植根于他们的心中。因此，公民与其他社会参与者一样，都可以作为伙伴关系的社会化中介。他们负有教育的责任，来向下一代传输参与的价值。这是他们的权力，可以增强人们对于分享社会生活责任的理解。
最后，寻求大范围的政治参与可能是比较幼稚的(Almond和Verba，1963; Verba, Schlozman和Brady，1995)，不创造相应的参与条件，就要求公民大量自我动员也是挺幼稚的。人们有责任参与到与政府和公共机构系统的协作活动中去，但是，正如前面指出过的那样，政府和公共机构系统应该承担更大的责任，通过各种可能手段来创造参与条件。而且，如果媒体和学术界能够参与到提高公民与政府和公共机构系统协作的过程，那么整个进程可以开展得很平静，而且效果可以更好。
媒体和学术界的角色
有的学者指出，“有关公共政策的讨论进入到一个受媒体驱动的时代，开始远离活生生的政治”（Fox 和Miller，1997）。自由民主社会中的媒体肩负着提高公民责任性的重任。为了实现这一目标，媒体要求政府机构更加透明。这一重要任务推动公民与政府之间展开了合法性的争论，如如何使用公共资源，以及在提高公共利益方面是否适当地分担了责任等等。尽管存在着大量的限制，但如果媒体不是积极的、独立的和负责任的，那么“环状民主”（loop democracy）的积极因素也不会产生实际效果(Fox 和 Miller，1995)。然而，媒体还有其他角色。它们主要的任务是在公民与政府之间充当一种有效的和可靠的沟通渠道，这可以提高协作和伙伴关系。此外，媒体对公民的态度和观点也能够发挥很大的影响。可以运用这一力量来鼓励公民通过多种方式积极参与，同时也可以与公民就相关的政策进行咨询，从而表达行政意愿。政策制定者也应该十分注意通过大众电视和广播以及计算机网络来实现这一目标。那些认识到他们力量的公民可能会要求通过公众媒体进行更多地参与，如报道企业家行为，为了支持某项社区活动而搜集对自己有利的公众观点。媒体还可以通过教育项目来鼓励新的公民参与到协作活动当中。公民还可以运用私人媒体、报纸、计算机网络、商业通讯公司以及发挥消费者团体和公众观点的集体力量来发挥作用。这也是一条让回应性在协作服务中发挥作用的重要方法。
这些过程中还有一支很重要的参与者就是学术界。管理和行政科学对政府和公共机构系统与公民建立协作以及伙伴关系的贡献体现在两方面。首先，管理科学通过提出理论思考、概念基础，以及实际的合作手段，推动了社会科学之间的理解。这一知识对于享受伙伴关系的好处是很关键的。这要比简单地提出以经济学为基础的竞争系统或者以回应性为基础的互动要强得多。其次，当受到科学的再次确认的时候，有关协作的讨论比社会领域中的其他问题更引人注目。公众议程对有关伙伴关系的问题以及它们的潜在价值更为敏感。通过这种方式，管理科学和行政科学也提高了合作的合法性，鼓励更多的个人参与到公共管理事业之中。对协作行为实际价值的科学确认，使得公民和统治者都更能接受这一行为，这最终将使得它在民族文化中牢牢占据一席之地。
未来公共行政：协作－超越回应性
在展望政府和公共机构系统的未来的时候，奥托指出，“传统的官僚制不是政府组织的适当形式”，“现在的问题不是政府官僚机构是否应该改革，而是是否还可以利用传统的官僚政府结构来治理；是否传统的官僚结构可以进行充分地改革，保证我们还可以通过它们进行统治；而且，学者们提出来的众多方案中到底哪一种适合用来治理美国”（Ott ，1998）。本文认为，政府和公共机构系统的传统结构必须基于发展统一体的要求而进行改革。这样的改革将创造一种完全不同、更加灵活的治理模式，可以将回应性、协作以及理想类型的公民所有权结合起来。
到目前为止，将公民当作公共系统的客户当然对官僚机构有利，这可以通过政府和公共机构系统与公民关系图中忽略的一些维度看出来。这些内容包括：（1）确认政府和公共机构系统应该向公民承担更多的责任；（2）公共部门运作中的责任性和透明度；（3）为了保证高效率、高效能以及更好的经济绩效，政府行为必须受到持续监督的观点；（4）承认政府权力必须主要依赖于公民的支持、呼吁，以及公民对服务的满意程度。
然而，本文认为，在治理现代国家的过程中必须通过新一代的公共行政来做出某些调整。事实上，这一观点在很大程度上与福克斯和米勒的沟通理论（discourse theory）一致（Fox 和 Miller ，1995）。在他们引人深思的著作《后现代公共行政：转向沟通 》中，这些作者提出了一种哲学，在构建政府和公共机构系统－公民关系时代替了制度主义者／宪法主义者以及社群主义者的方法。他们提出了一种综合的（而不是分析的）观点，认为公共领域是一个充满能量的领域，其中各种混合的利益以及对现实的不同解释并存，尽管也会存在着很深的冲突和矛盾。在福克斯和米勒看来，无论是在理论上还是在实践中，公共行政学都面临着一个范式转换 的问题，即从官僚制（保守型）转到公共能量领域（public energy fields）（未来的“新“类型）。这一沟通理论是基于公共能量解释的，这为新的公共行政和公共政策模式铺平了道路。
而且，根据福克斯和米勒的看法，代议制民主既不是代表的，也不是民主的，它就是说说而已。在这样的一个系统中，在公民强制类型的互动中，公民不可能而且也不希望处于所有者的位置。由于现代国家的结构和文化造成的约束，所以公民放弃了对政府和公共机构系统的所有权。因此，我在发展统一体中将作为所有者的公民看作是“公民－强制性”互动，是一种“理想的民主类型”，它是人们的理想，但在实践中根本行不通。根据所有的民主和商业标准来衡量，公民都是真正的所有者，但他们不愿意－也许不能－成为国家的实际所有者。尽管如此，他们拒绝把自己当作臣民来看待，甚至也反对仅仅将自己当作是投票人来看待，而这些在旧的、保守的政府和公共机构系统类型中是一种很常见的看法。他们一般会在客户和消费者角色以及平等伙伴之间保持一种实践上的灵活性。政府和公共机构系统在另外一极，游离于经理角色和预期的公民伙伴的角色之间。在过去十年中，美国及其他国家的许多政府和公共机构系统都很高兴地接受了管理公民生活的角色，而且它们是从商业角度这么做的。在未来十年中，它们很有可能面对公民要求将自己当作政府和公共机构系统平等伙伴的要求。这一转变可能就不那么容易为政府和公共机构系统所接受了。
那么我的建议是，要想更好地定义政府和公共机构系统与公民之间的关系，就必须以协作和伙伴关系而不是以公民所有权和控制的概念为基础。换句话说，“政府将仍旧担负治理的责任……但是如果公民越是感觉政府可信，那么政府就越不会被看作是“它们”，而会被更多的看作是“我们” (Fox 和 Miller ，1995)。人们对回应性的理解与由公民、国家行政人员、政治家以及其他社会参与者如媒体和学术界提出的建设性伙伴关系这一要求之间存在着鸿沟，本文试图从概念和实践上填补这一差距。我描绘了这些参与者在一个不断发展的市场舞台上，相互之间可能发生的一种标准化互动。行政的和民主的混乱将会导致公民越来越多、越来越严重的疏离、不满、怀疑以及对政府的冷嘲热讽。这样的趋势已经有不断强化的趋势，只有社会各方开展高层次的合作，才能够防止这种离心力量造成更大破坏。所以，新一代的公共行政将需要一种不同的精神，也许要将社群主义、制度主义以及活动主义结合起来－但是无论如何，都必须依赖于各方的共同努力。这一从“他们”转变到“我们”的精神运动，也许是我们这一时代的公共行政的最为重要的任务。