来自爱沙尼亚的公共政策经验：如何克服数据鸿沟

来自爱沙尼亚的公共政策经验

如何克服数据鸿沟

当谈论数字鸿沟之时，爱沙尼亚是一个非常有意思的国家。我们都知道：正如其它先进的科技一样，ICT技术相当昂贵，而且同样来说，可用性存在着天然的巨大屏障。假如ICT技术仅仅被社会群体当中的一小部分人所使用的，在我们社会当中很快就会出现在现代技术的掌握者和没有者之间所形成的数字鸿沟。

12年前，前苏联的军队才能最终撤退离开爱沙尼亚的国土。在经历过恶性的通货膨胀之后，爱沙尼亚的经济才稳定下来，开始发行本国货币并且进行大规模的私有化进程。整个爱沙尼亚社会都非常之贫穷。每个月的人均薪水大约是100美元左右，而欧盟和北大西洋公约组织尚如同相距光年以外，遥不可及。

现在，就在我们谈论之时，爱沙尼亚人在互联网上投票进行国会选区；他们或者已经开始采用电子报税，或者即将在未来的一个月中实现这一目标；他们可以在互联网上检索与切身利益息息相关的政府数据，并且可以项受一些其他的在线服务。爱沙尼亚的互联网普及率大约为60%，并且绝大多数都是宽带网络。所有的政府办公室和地方政府均已经从本世纪初和过去３年以来，实现了政府上网，任何一个人都可以说爱沙尼亚是一个具有电子政务结构的国家，这意味着将不同的政府信息系统通过互联网络联接成为功能性的互通的运作架构，功能性的公共钥匙基础设施和足以提供互联网上安全互动的公众电子身份证卡片。

我可以就任何诸如此类的主题发表滔滔不绝地长篇大论，然而今天我们所讨论的重点是数字鸿沟问题。我们是否真正感受到了数据鸿沟所造成的威胁？政府应当通过什么样的政策来克服这一问题？爱沙尼亚，一个并不十分富有的国家，究竟是怎样让互联网络的渗透率实现向德国或者是法国（这两个国家的人均国民生产总值大约是爱沙尼亚人均国民生产总值的四倍之高）比肩看齐的呢？

政治问题

考虑到中国的庞大人口数量，我希望在继续我们的话题之前先谈一谈大小问题。毫无疑问，人口数量的多少确实有关系，我们应当解决与爱沙尼亚经验相关的问题。另外有两个国家有着和爱沙尼亚差不多的大小，地理位置以及社会政治背景。这两个国家分别是拉脱维亚和立陶宛。当我们对这三个国家的一项信息社会基本指数--互联网渗透率数据进行比较之时，我们可以发现这三个国家之间的巨大差异。假如三个国家大小相似，地理位置比较接近，并且有着类似的历史传统，那么必然是其他因素所施加影响造成了这种数字鸿沟。我把上述这种"其他因素"称之为"政治意愿"。正是这些面向信息社会建设的政策使得爱沙尼亚从他的南部近邻当中脱颖而出。就某种程度而言，拉脱维亚和立陶宛同样接受采纳了类似的政策，然而在速度上却远不如爱沙尼亚。今天的讲座就是关于建设信息社会的这些政策，恰恰是这些政策成为爱沙尼亚成功故事的一个部分。爱沙尼亚是如此成功，以至于数年之前，在日内瓦举办的信息社会世界峰会上，当时的开发计划署署长（现在是联合国代理人副次长）马克·马洛奇·布朗先生曾经说过："如果说互联网能够让一个国家获得再生，这个国家就是爱沙尼亚。"

互联网高速成长的成功可归因于1991年发生的爱沙尼亚电讯公司的私有化历史进程。当时，没有人注意到数据传输，然而爱沙尼亚电讯公司（该企业的部分产权归芬兰索拉纳公司和瑞典的特拉华公司所有）在土地开发路线发展之上享受的部分垄断特权达10年之久，无论是互联网络还是GSM都可以自由发展。

老虎跳跃方案

然而，除此之外，故事的其余部分来自于有意识作出的政策选择。这个故事始自于1995年，当时驻美国和加拿大的爱沙尼亚大使（现任爱沙尼亚总统）托马斯·亨德里克·艾尔维斯将把所有的爱沙尼亚学校和互联网联接起来的想法予以出版。当时的爱沙尼亚政府以及时任总统的雷纳特·梅里支持这一思想主张，并且创建了一个名叫"老虎跳跃的方案"，该方案由三个基本组成部分所组成。首先，完成爱沙尼亚学校的计算机硬件化建设，并且将所有的学校都接入互联网络；其次，改革课程方案，使之现代化；第三，完成所有教师的再培训工作。

我们从今天来看，上述这些思想不可谓不明智，然而当时却引起了相当之大的争议，为了更好地理解上述这些思想，我们应当站在当时的背景之下，来体会相关的忧虑。爱沙尼亚数年之前才刚刚获得自由。在作出恢复独立建国的历史选择之时，最初并未在意的生活水平后来却成为国家政治当中的主要问题。将纳税人的钱投向教育是一个不错的选择，然而，将之用于信息技术开支却引发了诸多的争议。

准确说来，当时爱沙尼亚的学校校舍残破不堪，屋顶漏水，还没有足够多的钱用于取暖，教师的薪水菲薄，每个月人均收入才不过100美元。这就是当时爱沙尼亚所面临的现实状况。这就是当时爱沙尼亚所必须作出的政治选择：当时许多人主张，当爱沙尼亚还必须面临着正常学习的条件创建之时，购置价格昂贵的设施是没有任何意义的做法。当时，其他主要观点还包括：假如教师们对自己的薪水是如此不满，就不会有快乐的学生-这笔钱应当用于提高教师的薪水。

然而，最终所作出的政治选择就是：这笔钱将被投资于国家的未来，而并非是用于日常问题的解决。今天回顾起来，这是一个极为正确的选择。现在，所有的学校都已经安装了取暖设施，教师的薪水也提高到每月人均800美元，然而最为重要的就是，拥有通信技术的新一代年轻人成长起来。据统计，大约90%的青少年正在使用互联网络，就在校学生而言，互联网几乎实现了百分之百的普及率。当这些年轻人进入劳动力市场以后，由于他们已经掌握了通信技术，使得他们能够获取更高的薪酬；若非如此，断难出现这种喜人的情况。

然而早在1995年的时候，这种喜人的情况仍然是遥不可及的梦想。政府所创建老虎跳跃方案的行动如下：

一、政府创建一个独立的基金会来运行老虎跳跃方案，由爱沙尼亚教育部长担任基金会的董事长。之所以采用创建基金会的方式主要是出于将项目方案的管理运作与日常政治区分开来的想法。假如老虎跳跃方案的项目管理运作成为政府的一种日常行政运作的话，将会极大地限制项目面向私营经济的融资渠道。政府承诺通过国家预算向项目方案的运作拨付款项（头三年大约为700万美元）。

二、老虎跳跃基金会的主要工作重心在于负责基金管理，而不是依靠自身提供服务。由于项目基金相对较少，基金会必须创造一种共同融资的吸引力，并且寻找较为廉价的内容创造方法。

三、基金会的首要目标是在三年之内，完成计算机教室的创建，并且通过互联网络将所有的学校连接起来。共同资助这一活动的方法就是通过确保方案从那些当地政府负有维持运行责任的学校开始，因此可以从地方财政预算当中解决一部分的项目融资。为了避免地方上在项目运行初期时的犹豫不决，使得整个项目更具有吸引力，基金会宣称它将负责整个项目第一年80%的费用；第二年，基金会则只承担60%的项目运行费用；第三年，对于那些延缓电脑教室创建的学校，基金会只承担40%的项目运行费用。此外，还有一个经验法则：除非与互联网络的连接问题已经得到一并解决，否则就不提供电脑的交付。

四、内容创建：政府从未制定系统的集中计划来创建内容。恰恰相反，老虎跳跃基金会创设了多项竞赛：对于那些创建数据内容以供其他人使用的教师，基金会或者给予额外的设备奖励，或者提供现金奖励。

五、基金会通过大规模的努力，向教师们传授计算机知识。正如后来的公务员计算机知识培训一样，政府并没有广泛地利用自己的设施，而主要是通过面向私有经济采购此项服务。

六、截至到1999年年底时候为止，几乎所有的学校都至少能够提供拨号连接（绝大多数是乡村学校）。对于一些偏远学校来说，EMT（移动手机运营商）允许学校使用其未使用的数据通道。

七、老虎跳跃基金会继续运作，向诸多不同的教育领域提供了大量不同的服务。

我认为，爱沙尼亚案例成功背后的一个关键因素就是：通信技术事实上成为了爱沙尼亚的一种流行风尚。通过发挥领导作用并且支出部分款项用于公关工作，爱沙尼亚社会当中的一些富有创造性的力量得以解放。银行有其自身的老虎跳跃方案来构建电子银行，不同的非政府组织纷纷创建其信息社会行动计划，面临这种形势，政府非常明智地专注于活动的居中协调和法律环境的创建、并且将通讯技术引入到政府的日常活动当中。

正是在这个时候，开始出现关于数据鸿沟的讨论。1997年之时，约占爱沙尼亚总人口10%左右的少数群体开始使用互联网络，并且通过信息访问，从其他人所无法获取的广泛信息当中受益无穷。由于无论是互联网的接入访问费用，还是计算机的价格都非常昂贵，广大人们难以负担。因此，不同的国际捐助机构首先参与起来，爱沙尼亚的非政府组织紧随其后，最后，爱沙尼亚开始创建国家公共互联网接入点。

公共互联网接入点

尽管第一个公共互联网接入点是由联合国开发署在爱沙尼亚国家图书馆所创建，主要工作还是由索罗斯所资助的开放爱沙尼亚基金会承担。信息社会方案试图在最为边缘的塔林、塔尔（爱沙尼亚最大的两个城镇）创建公共互联网接入点。他们给予补助的方法非常简单：如果有热心人士愿意创建一个公共互联网接入点，他们需要确保得到当地政府或者其他机构的合作，以提供房屋，并且他们还需要以令人信服的方式，充分的展示出他们的诚意。如果必须的话，基金会将购买相关设备，支付员工的培训费和第一年的运作费用。人们认为，只需要通过一年的时间，一个公共互联网接入点将足以通过向当地人们展示公共互联网接入点的作用，充分的证实其存在的必要性，从而使得这个公共互联网接入点得到当地预算的支持。

一个典型的公共互联网接入点所指的是：在文化中心、当地的图书馆、或者，甚至是当地政府的办公大楼内部占用一～二个房间，摆上三四台电脑和一台打印机。有人负责监管所有设备的使用，并且向用户（假如他们无法依靠自身的努力来完成某些事情的时候）提供帮助。由于整个运作的费用是由捐助人所支付，绝大多数的公共互联网接入点除了为确保人们能够自觉地使用和解决打印纸张的成本问题以外，只收取非常有限的打印费用。

在公共互联网接入点的舞台创建当中，许多演员粉墨登场。规模最大的机构就是展望世界基金会和政府（2,000年通过一项法律，要求所有最小村庄的图书馆必须拥有一个免费的公共互联网接入点）。今天，爱沙尼亚已经拥有大约730个公共互联网接入点，这意味着几乎每一个村庄就拥有一个公共互联网接入点。时至今日，由于人们购买越来越多的笔记本电脑，提供免费的WIFI访问已经凌驾于这种公共互联网接入点建设的倡议。

事实上，展望世界基金会早在2,000年所委托开展的一项研究就已经清楚地表明：网络接入并非是人们不使用互联网络的主要原因所在。绝大多数远离互联网络的人士并不认为互联网络能够为他们发挥任何作用。当时，互联网络的普及程度已经达到了30%，大量信息资源也通过网络加以提供，从政府信息，到新闻报纸，到电子银行，应有尽有。然而，尤其是那些高龄人士和蓝领工人并没有使用互联网的动机。

通过私人基金完成十分之一的成年人士的培训工作

所以，展望世纪基金会创造了一个比较简单的培训方案，并计划于２年之内完成100,000人的培训工作。这个培训方案有两个模块所组成，每个模块有四个小时的培训时间。第一天，人们开始学习计算机的使用。没有理论学习，只是诸如开关之类的简单实践操作学习。第二天，学习互联网的使用。又没有多少理论的学习，只不过是学习怎样使用电子银行，怎样收发阅读电子邮件，以及怎样在线阅读报纸。

政府机构和当地政府制定培训规划，然而培训本身全部由私人基金会来加以实施，培训费用主要由私有企业承担（主要是银行、电信公司以及计算机公司）。一些培训课程主要通过计算机教室或者是比较大的公共互联网接入点加以提供，但也同时通过工厂、老人院等场所加以提供。培训人次总共达到了107,000人，就这一人数本身而言，虽然看似比较庞大，然而考虑到爱沙尼亚的大小，这一人数意味着仅仅十分之一的成年人士接受了培训。后续的研究显示，大约70%的培训参与者一直是计算机用户。

提高计算机的拥有量

就政府而言，政府在老虎跳跃方案当中所注意到的一个事实就是：由于学生们对新技术的掌握速度要比教师来的快，教师们不愿意在学生面前使用计算机。所以，问题在于怎样充分地提高政府已经投入的资金的使用效率，怎样让教师们安心地使用新技术。由于教师们的工资较低，他们普遍无法为自己购置计算机。所以，教育部提出了一项计划，争取让教师们购买计算机。教育部认为，将计算机作为礼物赠送给教师太过于昂贵，而且这一做法并不能够实现教师真正拥有计算机所有权的目的。恰恰相反，政府为台式计算机的批量采购提供担保，确保每台电脑都按固定价格提供。随后，政府和银行签订协议，由银行来设计一个二年的融资租赁协议，根据该项协议由政府来担保购机款项的支付，至于利息则由政府来承担。因此，教师们只需要每个月支付20美元（20美元相当于教师每月百分之五的薪水左右）就可以了。这一方案原来是如此的广受欢迎，以至于所供应的计算机数量远远不能满足教师们的庞大购买胃口。

政府拒绝再次运行这一项目方案，然而银行、计算机公司以及电信公司敏锐地感受到了市场的需求，在没有政府参与的情况下，创造了一个类似的方案。而政府则为生活在主要城市中心以外的乡村居民提供了一个类似的方案。

法律框架

政府构建信息社会的一个中心任务就是为信息社会的运作创造一个法律的框架。绝大多数情况下，通过政策方案来解决数字鸿沟问题，然而一些法案也与这一主题有着直接关系。早在1997年，为政府提供咨询服务的信息委员会根据委托制定了一份名为《信息社会的基本原则》的文件，该文件制定了政府的行动纲领。当时的政府非常欣赏这一文件，将这份文件提交到议会，并且于1998年正式通过这一文件。

我已经提及到，在公共图书馆建立公共互联网接入点也是政府根据议会决议所作出的强制要求。当爱沙尼亚议会考虑公共信息法案之时，议会将相关要求也附加纳入了法案。对公共领域的信息流动进行管理的公共信息法案也值得格外引起我们的注意。因为，这一法案要求所有的公共机构不仅应当拥有网站，而且还必须积极地提供电子形式的数据；所以，法案强制要求这些机构创建相关的数据内容，以供人们访问。

此外，爱沙尼亚是以将互联网络的访问权作为一项法定权利而知名的国家。这种权力决不是人们所认为的一种泛泛的基本权利，而是一项社会权利。当2000年推出新的电信监管规章之时，爱沙尼亚议会将强制在爱沙尼亚任何地方均可享受互联网访问的权利条款引入了这一规章，这意味着盛行的电信监管规章不仅要求向每一个人需要服务的人提供电话，同时也必须提供数据访问。

除此以外，政府还充分地发挥自身的主导功能，不仅将政府各部门与互联网连接起来，同时也通过一个名叫"乡村道路"的目标行动，用互联网将所有的地方政府都连接起来。

结论

正是因为上述这些行动，爱沙尼亚政府通过在议会议程提供数据访问条款，解决了数据鸿沟问题。总是会有人拒绝使用新的技术，只有自然死亡才会减低这些拒绝使用新技术的人数。然而，数据鸿沟问题的相关性却并未终止。即便是诸如此类的数据访问成为相关问题，仍然存在需要政府采取行动的两大领域。

其中一个问题是为残障人士提供互联网内容的访问。确保盲人和残障人士能够像正常人一样，享有同样的信息访问权，这明显是一个政府应当承担的任务。

第二个数据鸿沟问题也与内容有关，也即是进一步充分运用现有的电子服务的动机。我们都是拥有习惯的生物，爱沙尼亚的经验充分显示：仅仅拥有优质方便电子服务，并不意味着这些服务就能得到人们的应用。那些电子服务的创建者应当将他们广而告之，而且应当拥有耐心，总有一天方便易行的方法能够得到人们的欢迎。

艾娃·塔洛

Ivar.Tallo@ega.ee

爱沙尼亚电子政务学院